Loi de finances

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Posté par hal 22/03/2009 @ 10:08

Tags : loi de finances, finances publiques, finance, economie

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Dette publique de la France

Face pièce de 2 euros (France)

La dette publique de la France, rigoureusement dette brute de l’ensemble des administrations publiques françaises, est l'ensemble des engagements financiers, sous formes d'emprunts, pris par l’État (y compris les ODAC), les collectivités territoriales et les organismes publics français (entreprises publiques, organismes de sécurité sociale…) .

La dette publique, « au sens de Maastricht » et estimée par l'INSEE, a été évaluée pour le premier trimestre 2008 à 1 270,6 milliards d'euros, soit 65,3 % du PIB de la France.

L’émergence d’un État stable en France a rendu possible l’existence d’une dette publique ; l’endettement public a véritablement commencé au XVIIIe siècle, a connu au cours de l’histoire de fortes variations, atteignant lors des périodes critiques de l’histoire de France (guerres, Révolution…) des niveaux astronomiques, qui ont par la suite été épongés au moyen de périodes douloureuses de forte inflation (spoliation des épargnants), de forte croissance, ou de hausses des recettes publiques.

L’appartenance de la France à l’Union économique et monétaire européenne, depuis 1999, lie son destin économique à celui des autres nations européennes, et nécessite, pour éviter les phénomènes de passager clandestin et garantir la solidité de l’ensemble, le respect de critères définis par le traité de Maastricht, dont notamment un déficit public sous les 3 % du PIB et une dette publique inférieure à 60 % du PIB.

La question de la gestion et de l'avenir de la dette publique occupe aujourd'hui le débat public. La croissance de l'endettement des principaux pays développés, à partir des années 1980, a conduit certains économistes à définir et évaluer la « soutenabilité » à long terme de la dette publique d'un pays. La France apparaît, dans cette littérature, comme ayant une dette moyennement soutenable. La persistance de déficits publics élevés mettrait toutefois en cause cette soutenabilité.

La dette publique est le principal élément du passif du bilan des administrations publiques françaises (APU). Elle regroupe les dettes que les administrations publiques françaises ont contractées auprès de prêteurs privés, français ou non, sous forme d’emprunts d'État (obligations du Trésor, BTAN…). Elle ne comprend pas les factures impayées et autres créances diverses, dont l'importance est bien moindre, mais qui sont dans le passif comptable.

Elle ne comprend pas non plus des engagements hors bilan selon la norme comptable adoptée, qui sont pourtant considérables en droit (une autre norme comptable imposerait de les inclure dans le bilan) et en valeur puisque cette catégorie inclut, entre autres engagements réels de l'État, les retraites non financées (voir Retraite en France), qui représentent des engagements des administrations publiques, estimés à environ 900 milliards d'euros. Selon le Rapport Pébereau sur la dette publique, l'application des normes comptables des entreprises privées aboutit à un montant supplémentaire de dette compris entre 790 et 1 000 milliards d'euros. La proportion de retraités augmentant, le financement de leurs retraites ne pourra pas se faire ceteris paribus à niveau de dépenses publiques constant.

Le poids des autres engagements financiers de l'administration (salaires futurs des fonctionnaires, etc.) est parfois cité, mais cette mention peut être considérée comme abusive : il faudrait, symétriquement, inclure les revenus issus du travail futur des fonctionnaires en question à l'actif du bilan. De plus aucune norme comptable ne prévoit de compter les éventuels salaires des employés comme une dette, et la comptabilité d'un pays, fonctionnant de manière similaire à celle de toute entreprise, n'enregistre pas au passif (en dette) les salaires du personnel des exercices suivants. De façon symétrique et selon le même principe, l'État ne comptabilise pas à l'actif les produits (revenus des impôts…) des exercices futurs.

La comptabilité admet des interprétations légèrement différentes et permet un peu de souplesse dans le classement d'un élément du passif comme dette ou autre, mais pour les États de l'Union européenne c'est la dette au sens de Maastricht qui s'est progressivement imposée.

Les États utilisent, outre la valeur en monnaie (l’euro en l’occurrence), une mesure du poids de la dette en pourcentage du PIB. Ce ratio est utilisé dans les critères de convergence de l’Union européenne.

Mesurée en euros courants, la dette publique n’a pas cessé d’augmenter depuis 1978 ; cependant, la mesure en euros courants n’est pas un bon indicateur de l’endettement public, car elle est perturbée par la variation des prix ; par ailleurs, même en l’évaluant en euros constants, l’importance de l’endettement public par rapport à l’activité économique n’est pas correctement estimée, puisque la taille de l’économie augmente. Puisque la taille de l’économie est estimée au moyen du produit intérieur brut (PIB), le poids de la dette publique dans l’économie se mesure finalement au moyen du ratio de la dette publique sur le PIB.

Avec cette mesure, le poids de la dette publique peut baisser d'une année à l'autre, même si sa valeur nominale (en euros courants) augmente ; il suffit que la taille de l’économie augmente plus vite que la dette. Cela sera le cas si le PIB croît plus vite que la dette (par exemple, lorsque le déficit public vaut 2 % du PIB et que la croissance vaut 2,5 %).

Cependant, le PIB correspond au PIB global (PIB privé + PIB public). Seul le PIB privé devrait être retenu pour mesurer l'importance d'une dette publique. Les critiques observent que le critère de PIB n'est plus pertinent compte tenu des écarts constatés entre la répartition en PIB public/privé de la France et celle de ses voisins.

Selon le rapport de la Cour des comptes de juin 2008, cet endettement brut par actif occupé est de 47 000 euros ; la charge des intérêts de la dette publique par actif occupé français est de 2 000 euros par an.

Le déficit budgétaire concerne le budget de l’État, et le déficit public, l'ensemble des Administrations publiques françaises (APU).

Le lien entre déficit public et dette publique est déterminant. La dette publique, mesurée en euros, augmente lorsque le budget des administrations est en déficit. Comme le paiement des intérêts sur la dette déjà existante pèse sur le budget des administrations publiques, on mesure également le « solde primaire des finances publiques », qui est égal au solde budgétaire des finances publiques avant de retrancher la valeur des intérêts (« déficit primaire » lorsque le solde est négatif, « excédent primaire » lorsqu'il est positif). Si la dette publique était nulle, alors le déficit public serait égal au déficit primaire. Un déficit public élevé se traduit par une augmentation de la dette, qui sera financée par des recettes futures (impôt ou autre) ; Robert Barro écrit que le déficit public est l’« impôt de demain ».

En particulier, le budget de l’État (et non pas de l’ensemble des administrations publiques françaises) a été en excédent primaire en 2006 et en 2007 (+ 0,7 milliard d'euros pour cet exercice), mais le solde budgétaire final est resté négatif en raison de la charge de la dette. Dans les phases hautes du cycle économique, en raison des bonnes rentrées fiscales et des dépenses réduites, le solde primaire s’améliore mécaniquement sans que le Gouvernement n’ait agi. Pour évaluer les efforts budgétaires réels des gouvernements, on calcule un solde public structurel, qui correspond au niveau du solde hors effets conjoncturels.

L’ensemble de la dette des administrations publiques, de 1 150 milliards d'euros en 2006, équivaut à 55 % du patrimoine de celles-ci, et aussi aux deux tiers de la richesse produite par la France au cours de l’année 2005, même s'il est hasardeux de comparer ainsi un flux (création de richesses) à un stock (quantité de dettes).

La question de la pertinence de la mesure de la dette par rapport au PIB est parfois posée : ne devrait-on pas mesurer la dette par rapport au PIB du seul secteur marchand, dont sont issues les recettes de l'État, ou par rapport aux recettes publiques, l’équivalent de son chiffre d'affaires ? Le choix de la mesure par rapport au PIB total permet la comparaison entre pays, même si le poids des administrations publiques dans le PIB varie fortement.

L'une des différences essentielles, dans le cas de la France, est l'importance de la consommation des Administrations publiques dans le PIB, due, entre autres, à la large socialisation des dépenses de santé et d'éducation.

La dette publique peut être mise en regard avec les actifs des administrations publiques, d'une valeur comptable, selon la banque de France, de 2 104,1 milliards d'euros en 2006 (dont 742,1 milliards d'euros pour les actifs financiers (40 % du PIB), et 1 362 milliards d'euros pour les actifs non financiers, dont la valorisation comptable est difficile (bâtiments et terrains, infrastructures, etc.). Le patrimoine total des administrations publiques est positif d'environ 700 milliards d'euros.

De plus, la détention d'un actif financièrement amorti permet des économies importantes par rapport à la situation où cet actif sert de gage à un prêt ; par exemple, l'état ne décaisse rien pour occuper les bâtiments qui abritent ses administration, les mettre en gage reviendrait à payer un loyer, ce qui augmenterait les frais de fonctionnement et qu'il faudrait financer. Il est donc heureux que l'actif excède la dette financière nette.

La dette financière nette des administrations publiques, égale au montant total de la dette (entièrement financière), moins la valeur des actifs financiers de ces mêmes administrations, représentait 685,4 milliards d'euros, soit 40 % du PIB, en 2006.

En outre, il n’est pas forcément pertinent de comparer la dette publique, qui est financière, avec des actifs non financiers : il faut payer des intérêts sur la dette publique et rembourser les emprunts lorsqu’ils arrivent à échéance, alors que les actifs non financiers ne sont pas forcément rentables, et ne peuvent pas être vendus facilement (infrastructures,…). Parfois, ces actifs génèrent un coût (entretien,…). Les flux totaux de trésorerie liés aux actifs publics et à la dette sont négatifs, car la somme des intérêts payés sur la dette est plus élevée que les revenus issus des actifs publics (dont dividendes et intérêts).

Le service de la dette représente le paiement annuel des échéances (capital plus intérêts) des emprunts souscrits. La charge de la dette représente le paiement des intérêts seuls ; elle se montait à 47,4 milliards d'euros pour l'année 2005, soit la presque totalité de l'impôt sur le revenu payé par les Français (qui représente, en 2006, 17 % des recettes de l'État). En 2006, et pour l'État seul, la charge des intérêts de la dette était de 39 milliards d'euros, soit 14,6 % du budget de l'État. La charge des intérêts se montait en 2007 à plus de 50 milliards d'euros (augmentation de 12 % par rapport à 2006). Il s'agit de l'équivalent du déficit public. Cette charge est en 2005 le deuxième poste budgétaire de l'État français, après celui de l'Éducation nationale et avant celui de la Défense.

Le remboursement du capital de la dette, qui fait partie du service de la dette, représente pour l’État environ 80 milliards d'euros, c'est-à-dire la somme de toutes les autres recettes fiscales directes (impôt sur les société, ISF, etc.). Au total, le service de la dette de l'État représente 118 milliards d'euros, ce qui correspond à la totalité de ses ressources fiscales directes, ou encore, presque à la TVA (environ 130 milliards).

Le taux d'intérêt payé sur la nouvelle dette émise est susceptible de varier dans les années à venir. En 2007, les taux réels sont particulièrement bas et les économistes anticipent une augmentation de ces taux dans le futur. Cela renchérira mécaniquement la charge de la dette : selon l'Agence France Trésor en 2005, une hausse des taux d'intérêts de 1 % entraînerait un surcoût mécanique de 2 milliards d'euros en 2007 et de 4,3 milliards en 2009. En 2008, selon la loi de finances initiale 2008 (LFI), la hausse des intérêts versés sur les emprunts indexés sur l’inflation (principalement OATi, dont le montant est supérieur à 100 milliards d'euros fin 2006) provoquerait mécaniquement une augmentation du service de la dette d’environ 2,16 milliards d'euros.

La dette publique est à distinguer, entre autres, de la « dette extérieure de la France », qui correspond à l'ensemble des engagements des administrations publiques et de la sphère privée vis-à-vis du reste du monde (c’est-à-dire les autres pays). En 2006, la dette extérieure brute représentait 2 918 milliards d’euros, soit 162 % du PIB national, la dette extérieure nette (c’est-à-dire en comptant les créances détenues par la France sur l'étranger) étant proche de zéro,.

Dans le cas de déficits simultanés des finances publiques et de la balance courante, on parle de déficits jumeaux.

La dette publique de l’État est gérée par l'agence France Trésor (AFT). Les emprunts d'État français sont émis sur le marché obligataire et la dette est donc qualifiée de négociable, contrairement à l'usage en vigueur assez longtemps qui faisait reposer la dette publique sur des bons à taux fixe exclusivement distribués auprès des souscripteurs du marché domestique. Chaque année, une émission de nouvelle dette d’environ 110 milliards a lieu, en majorité pour financer l’amortissement d’anciens emprunts. Selon le projet de loi de finances, en 2008, une émission de nouvelle dette légèrement supérieure à 100 milliards aura lieu, pour financer l’amortissement d’anciens emprunts et 41,7 milliards pour financer le déficit budgétaire prévisionnel, portant le besoin de financement à 145 milliards d'euros environ.

Si l’administration publique française était soumise aux mêmes critères de mesure de l’endettement qu’une entreprise privée, à savoir le ratio dette sur chiffre d'affaires, elle serait considérée comme trop endettée, puisque le ratio dette sur dépenses publiques dépasse les 120 %,,. Cependant, étant donné les moyens de coercition de l’État et sa capacité à lever de nouveaux impôts, les agences de notation estiment que le risque de défaut sur la dette publique est minime ; par ailleurs l'État français n'a pas fait défaut sur sa dette depuis 1796.

L’État et les autres administrations publiques peuvent donc s'endetter à taux d'intérêt très bas. En mars 2007, le taux des émissions de dette était de 4 %, un niveau très proche de celui des autres pays européens (Allemagne par exemple). De ce point de vue, pendant longtemps, en raison des risques de dévaluation du franc français par rapport au Deutsche Mark, la France a emprunté à un taux légèrement mais significativement plus fort que l'Allemagne : il y a donc eu un net gain à la politique d'harmonisation monétaire suivie, depuis la création du Serpent monétaire européen (SME) jusqu’à la création de l'euro. Les taux d’emprunt de l’État français sont toujours un peu plus élevés que les taux d’emprunt de l’État fédéral allemand, tout en restant plus bas que ceux d’autres pays de la zone euro comme l’Italie et la Grèce (4,40 %).

Les principaux supports de la dette sont les obligations assimilables du Trésor (OAT), les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN), et les BTF. Depuis septembre 1998, l’État émet également des OATi dont le taux d’intérêt est indexé sur l'inflation. En janvier 2008, la durée de vie moyenne des supports de la dette de l’État est de 7,2 ans.

L’État français s'est progressivement tourné vers les marchés financiers internationaux, dès 1974 et plus encore depuis la création de l'euro, ce qui fait qu’en 2007 60 % de la dette de l'État français est détenue par des non-résidents (c’est-à-dire ménages ou entreprises non-français). Cette part des non-résidents est en augmentation forte et régulière depuis 1999, date à laquelle elle valait 28 %. Au 2e trimestre 2007, 58 % des OAT émises par l’État étaient détenues par des non-résidents (entreprises et ménages étrangers) ; au sein des 42 % restants détenues par des entreprises ou des ménages français, 60 % étaient détenues au sein de contrats d’assurance (comme les contrats d’assurance-vie), 20 % par des établissements de crédit, et 17 % par le biais d’OPCVM.

Au cours de son histoire, l'État français a souvent eu recours à la dette pour faire face à des fortes dépenses, les guerres par exemple. La dette a fluctué, passant par exemple par une valeur presque nulle (par rapport au PIB) en 1540 ou en 1820, et atteignant jusqu’à environ 290 % du PIB en 1944. Après les périodes de forte augmentation, la part de la dette dans le PIB a été rapidement réduite, principalement en raison d’une forte hausse de l’inflation (qui réduit la valeur réelle de la dette, et donc spolie partiellement les détenteurs de la dette) et d’une croissance forte du PIB. Un tel niveau de dettes étant "amorti" par le jeu de dévaluations successives du franc par rapport aux autres monnaies. Ce "jeu" de dévaluations n'étant plus possible depuis la création de l'euro unique en 2002, il constitue le principal sujet de désaccord exprimé par les opposants à l'euro comme monnaie unique au lieu de l'euro monnaie commune.

Dans les débuts de la dette publique, les souverains pratiquaient parfois l'extorsion pure et simple du patrimoine des créanciers, ce qui annulait la dette, du « fait du prince ». Le recours à la dévaluation a également été fort pratiqué, y compris à des moments de l’Histoire où la monétisation des échanges n'était pas forcément la règle. L’extension du territoire national (notamment dans la période capétienne) a aussi, parfois, permis de renforcer le domaine royal et donc, les sources de revenus, susceptibles de dégager le moyen de payer les engagements antérieurs.

Pendant l'Ancien Régime, le Roi de France s'endettait auprès des banquiers ou des corporations. Les corporations jouissaient souvent d'une meilleure réputation que l'État. Ce procédé s'est d'ailleurs prolongé jusqu'à l'entre-deux-guerres, puisqu'en 1926 est créée pour rassurer les particuliers la Caisse autonome d’amortissement chargée de rembourser la dette publique, et financée par exemple par les bénéfices de la SEITA (Voir aussi Cigarette#Histoire).

Il fut suivi, parmi les grands rois emprunteurs, par Philippe le Bel qui pratiqua l’extorsion des biens de banquiers Lombards et de créances de juifs, et qui put, après la chute de l’Ordre du Temple, récupérer une partie de leurs biens (avant que le transfert à l'ordre de Malte ne soit effectif) et combler le déficit du Trésor pour plusieurs années.

Le premier véritable emprunt public a été lancé par François Ier en 1535, sous forme d'une rente perpétuelle. Il s'agissait de payer les mercenaires engagés pour mener les guerres d'Italie, dix ans après le désastre de Pavie.

En 1561, les finances royales étaient dans une situation critique, avec 43 millions de livres de déficit. Le clergé a alors dû assister le pouvoir royal pour l’amortissement de la dette royale.

La pratique de l'État de financer le remboursement cette dette par création monétaire (émission de monnaie, typiquement en réduisant le poids de métal précieux dans les monnaies de même valeur faciale, pour fabriquer de nouvelles pièces) a souvent amené la population à douter de la valeur des pièces émises et à thésauriser les métaux précieux (or, argent).

La charge des finances de l'État tient alors à un délicat équilibre entre maintien de la confiance, remboursement des emprunts et nécessaire financement des dépenses. La dette souvent très élevée de la France obéra la capacité française à s'endetter pour financer l’Ost royal ou louer les services de mercenaires (la conscription, qui sera mise en place par la Convention Nationale, n'existant pas encore) dans ses guerres contre les nations comme l'Angleterre, beaucoup plus saine financièrement à partir du XVIIIe siècle et qui pouvait s'endetter à moindre coût.

La modification radicale de la gestion de la dette en France au XVIIIe siècle, initiée par John Law, pour copier le succès de l'Angleterre, échoue en 1720 (voir Système de Law).

En 1776, la Caisse d’amortissement est créée face à une dette déjà colossale et suscite des polémiques. Le but est d'instaurer un lien plus direct entre l’intérêt des particuliers et l’intérêt collectif incarné par le souverain. Le projet fut approuvé par Turgot et combattu par Jacques Necker.

La dette royale perçue comme excessive sera l’étincelle qui mettra le feu aux poudres des autres problèmes accumulés (mauvaises récoltes des années 1788–1789, sous-production agricole structurelle) : le roi choisit de convoquer en 1789 les États généraux, pour augmenter les impôts, ce qui lancera la machine qui débouchera sur la Révolution française.

Depuis 1796, et l'épisode des assignats, la France a toujours honoré ses dettes, en monnaie constante jusqu'en 1919, et au moins en valeur faciale (en monnaie courante) par la suite (les dévaluations et l'inflation constituant néanmoins une banqueroute partielle réduisant la dette réelle à due proportion, au détriment des créanciers).

Certaines périodes (Première Guerre mondiale en particulier) ont porté la dette publique à des niveaux très importants, en pourcentage du PIB. Outre l'inflation et les dévaluations, les périodes de rattrapage économique et leur hausse du PIB ramenaient mécaniquement le niveau d'endettement à des niveaux plus supportables pour l'État.

Sociologiquement, la succession de ces périodes de forte inflation au XXe siècle ont entraîné, couplée à l’augmentation des impôts progressifs sur le revenu et sur la fortune, la fin des rentiers, phénomène observé dans le monde entier . Avec leur disparition, il a fallu trouver d'autres clients pour les emprunts publics, et les états ont du se tournés vers les marchés financiers.

Au cours du XXe siècle, la structure de la dette a progressivement évolué : les emprunts perpétuels ont été rachetés par l’État, et la dette auprès de la Banque de France a été épongée.

Le recours à l'emprunt est de plus en plus fréquent au cours du XXe siècle et est notamment motivé, encore une fois, par les dépenses militaires : construction de la ligne Maginot, guerre d'Indochine par exemple. Pour autant, la forte croissance économique de la France à partir de 1945 permet de maintenir la dette dans des limites soutenables dans bien des exercices budgétaires.

Dans les années 1970, une hausse de l’inflation à l’échelle mondiale est provoquée entre autres par les chocs pétroliers et la suspension de la parité du dollar américain avec l'or (adoption généralisée du système des changes flottants). L'inflation sape la confiance des prêteurs, à une période où l'état augmente ses dépenses pour tenter de relancer la machine économique et de limiter les désordres sociaux de la crise économique: il doit recourir à l'emprunt de façon plus massive et plus durable. Les coûts croissants de la protection sociale creusent les déficits publics et augmentent les niveaux de dette. Ainsi, dans les années 1970 et 1980, les pays industrialisés rentrent dans un régime inédit de dette permanente : « pour la première fois dans l’histoire fiscale moderne, les gouvernements usèrent explicitement de la dette pour financer les dépenses publiques courantes, incluant les transferts sociaux ». La dette elle-même finit par atteindre des niveaux tels que les intérêts versés et le service de la dette redeviennent significatifs et préoccupants.

De plus, pour conforter la confiance sur la stabilité de la valeur de la monnaie, la France s'interdit avec la loi du 3 janvier 1973 les concours de la Banque de France au Trésor public, notamment les émissions de crédit sans intérêt . Ceci revient à s'interdire de "faire marcher la planche à billet". Cette décision de principe fut confirmée lors des nouveaux changements de statut de la Banque de France en 1993. Le recours à l'emprunt en est d'autant plus nécessaire.

Suprême garantie symbolique, l’emprunt Giscard du 18 janvier 1973 est indexé sur le cours de l'or. Mais cette indexation empêchera les finances publiques de profiter de l'importante inflation de la décennie suivante, les remboursements en monnaie "or" explosant par rapport à la monnaie courante, et finalement le consensus se fait sur la nécessité de combattre directement l'inflation, plutôt que de l'esquiver avec de couteuses garanties de ce genre.

Au cours des années 1980 les États-Unis adopte une politique monétaire désinflationniste (à partir de l’arrivée de Paul Volcker comme directeur de la Fed). Les autres pays pratiquent une politique similaire, par exemple la France à partir de 1983.

À partir de 1985, la réduction de l’inflation porte ses fruits, et l’État français (comme les autres pays développés) bénéficie de taux d’emprunt beaucoup plus faibles ; le taux moyen passe d’environ 11 % en 1985 à 5 % en 2000. La baisse des taux d'intérêt a permis à l'État de se refinancer à moindre coût (baisse du taux moyen des intérêts donc baisse des charges de la dette).

Le solde public a toujours été plus ou moins déficitaire depuis 1973, et en conséquence le poids de la dette publique par rapport au PIB (ratio d'endettement dette publique/PIB) a augmenté plus ou moins régulièrement depuis cette date. Cette évolution a connu des phases plus ou moins accélérées, en fonction du niveau du déficit public, qui est lié aux choix budgétaires des gouvernements en place (notamment la politique budgétaire), mais aussi à l'environnement économique : par un phénomène mécanique, le déficit budgétaire est plus important lors des périodes de creux des cycles économiques. En effet, la croissance des dépenses publiques est plus régulière que la croissance du PIB, alors que les recettes publiques sont plus fortement cycliques que le PIB. Enfin, les cycles économiques étant de plus en plus synchronisés entre la France et le reste de la zone euro, les évolutions du déficit public français et du déficit moyen dans la Zone euro sont fortement corrélées.

Depuis 1980, la France a connu diverses périodes de creux économiques, dont une période de crise économique sévère, en 1993, avec une récession économique, qui s’est logiquement accompagnée d’une forte hausse de la dette ; le gouvernement Balladur issu des élections du printemps 1993 doit lancer l’émission de l'emprunt Balladur, lancer une nouvelle vague de privatisations, et accroître les recettes publiquesréf. à confirmer : . A contrario, les périodes de forte croissance économique n’ont pas servi à baisser la dette, seulement à la stabiliser. Le gouvernement construit sa loi de finances annuelle en fonction de prévisions économiques de croissance ; une croissance plus faible qu’espérée aura tendance à creuser le déficit au-delà des prévisions. Inversement, lorsque la croissance est plus élevée que prévue, les gouvernements ont tendance à laisser filer les dépenses au lieu d’épargner en prévision des futurs creux économiques. La bonne conjoncture européenne autour de l'année 2000 a réduit mécaniquement le déficit, sous le gouvernement Jospin, et il a été question d'une « cagnotte budgétaire », ce qui peut apparaître comme abusif puisque le déficit était loin d'être comblé. Le ralentissement de l'activité économique après 2002 relance la croissance de la dette publique, notamment de la dette sociale, avec l'extension de la mission de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), principal ODAC en termes d'endettement. Cet organisme doit en effet prendre à sa charge en 2004 et 2005 la hausse du déficit comptable de la Sécurité sociale pour 50 milliards d'euros.

Alors que d'autres pays de l’Union européenne ont mené des réformes importantes, les gouvernements français, depuis 1997, n’ont pas réduit les dépenses publiques (en améliorant l’efficience de la dépense ou en réduisant le champ de l'action publique). Ils ont procédé à d'importantes privatisations qui ont permis de réduire temporairement le montant des déficits et de la dette, tout en appauvrissant le patrimoine de l’État. La vente des participations de l’État peut permettre d’améliorer l’efficacité des entreprises privatisées, mais elle amène aussi à une réduction des recettes de l’État (dividendes versés et plus-values) que ne compense pas la réduction des intérêts payés, puisque les taux d’intérêt d’emprunt de l’État sont très faibles. Les actifs financiers de l’État diminuent donc en moyenne entre 2000 et 2006, mais, au niveau global de l’ensemble des administrations publiques, la valeur des actifs financiers augmente.

Selon le rapport Pébereau, « l’augmentation de la dette ne résulte pas d’un effort spécifique pour la croissance mais, pour l’essentiel, d’une gestion peu rigoureuse. ».

Des opérations comptables permettent de masquer à court terme le problème de l’endettement public : l’État se livre périodiquement à des jeux d'écriture comptable (légaux) pour afficher une dette « au sens de Maastricht » plus faible qu’en réalité, masquant une partie de la dette de l'État et son évolution.

La cour des comptes donne un autre exemple dans son rapport 2008, portant sur la CDP, pour 5 milliards d'euros en 2006 et autant en 2007.

Les principaux moyens de ces opérations sont le transfert de dette à des organismes publics, le retard dans le paiement des créances publiques et dans le paiement des augmentations des fonctionnaires, le versement de « soultes » par de grosses entreprises publiques (qui seront comptabilisées comme recette et donc réduisant la dette, en échange de la prise en charge par l'État des retraites des agents de ces entreprises, cet engagement financier n’étant pas comptabilisé comme une dette « au sens de Maastricht »). En particulier, la dette des ODAC a fortement augmenté entre 1994 et 2006. Ces opérations sont parfois refusées par la Commission européenne ou par Eurostat ; ainsi, en 2007, l'État a été obligé de recomptabiliser dans la dette publique une somme de 8 milliards d'euros, issue de la SNCF et qui avait été transférée à un organisme ad hoc. Des modifications importantes de périmètre des dépenses publiques ont été réalisées, parfois pour faire passer des dépenses auparavant imputables à l’État vers d'autres organismes, et notamment des structures dédiées. Ainsi, la dette sociale de 1996 a été cantonnée dans la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), tandis que 30 milliards d'euros des allégements de cotisations sociales ont quitté le périmètre des dépenses de l'État pour être retracés dans les comptes de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Le nombre et les interventions des structures ad hoc n'ont cessé de proliférer, ce qui explique entre autres la progression de la dette de ces organismes.

En avril 2008, un rapport thématique de la Cour des comptes (« Le réseau ferroviaire : une réforme inachevée, une stratégie incertaine ») critique les « artifices comptables et statistiques » pratiqués par l'État pour désendetter la SNCF en créant une nouvelle structure, Réseau ferré de France, afin de respecter plus facilement les critères de Maastricht. Ce rapport engage l'État à réintégrer environ 12 milliards d'euros de dette de RFF.

La mise en place d’une monnaie commune, au sein d’une union économique et monétaire agit comme une mutualisation des risques sur les dettes, le taux de change de la monnaie servant comme variable d’ajustement en cas de crise de dette extérieure ; cette situation conduit à une convergence des taux d’intérêts d’emprunt des pays membres. Ainsi, l’ensemble des pays de la zone euro qui, au sein de l’Union européenne, ont adopté l’euro ont connu une convergence forte des taux d’intérêts sur la dette, qui ne sont séparés que par quelques dixièmes de points.

Cependant, cette mutualisation incite chaque pays à se comporter en « passager clandestin », c’est-à-dire à augmenter son endettement national pour couvrir des dépenses de court terme, en sachant qu’il n’aura pas à subir en conséquence une hausse de ses taux d’intérêt d’emprunt. Lors de la signature du Traité de Maastricht, un pacte de stabilité et de croissance, pourvu de critères de convergence, a donc été mis en place.

Depuis son adhésion à la zone euro en 1999, la France se doit donc de respecter ces critères ; la Commission européenne surveille le déficit public et l’évolution de la dette des pays membres, et pourra engager une procédure pour endettement et déficit excessif. Les États européens s'engagent régulièrement sur des objectifs de réduction de dette et de déficit, par exemple de réduction du déficit de 0,5 % par an. La Commission européenne et la BCE font pression pour éviter le « laxisme » et le comportement de « passager clandestin » de pays européens. En cette matière, la France apparaît comme un des plus mauvais élèves de l'ensemble.

En mars 2005, le pacte de stabilité est assoupli suite aux pressions de l'Allemagne et de la France, engagées dans la procédure pour déficit excessif. En novembre 2006, la Commission abroge la procédure de déficit excessif engagée à l'égard de la France suite au retour du déficit sous les 3 %.

Périodiquement, la France communique ses scénarios prévisionnels de déficits et prend des engagements envers la Commission européenne sur l'évolution des finances publiques de la France. La France s'est engagée vis-à-vis de ses partenaires européens à réduire sa dette publique en-dessous de 60 % du PIB, contre 64,5 % fin 2006. En décembre 2005, Dominique de Villepin l'avait fixé pour objectif à l'horizon 2010. Nicolas Sarkozy a depuis repoussé l'objectif à 2012.

La Banque centrale européenne (BCE) a rappelé qu’elle « n’avait pas vocation à être prêteur en dernier ressort des États » ; plusieurs pays membres présentent des ratio d’endettement préoccupants, et leurs dettes ont des notations dégradées (Grèce, Italie, Portugal en particulier). En novembre 2005, l’agence de notation financière Standard & Poor's avait précisé que la qualité de la dette publique française se dégradait, tout en restant notée AAA (meilleure notation existante sur une échelle de 22).

La dette publique française se situe un peu en-deçà du niveau moyen de dette des pays de la zone euro (69,6 % en 2006), mais est supérieure au niveau moyen de l’UE-27 (61,7 %). Son profil temporel est plus inquiétant que celui des autres pays européens. Au sein de la zone euro, la dette publique est passée de 69,6 % du PIB en 2000 à 68,6 % en 2006, soit un point de moins. Sur la même période, en France, la dette publique est passée de 57,3 % à 64,2 % soit 7 points de plus.

En 2006, la dette publique française se situe un peu en-deçà du niveau moyen de dette des pays de la zone euro (69,6 % en 2006), légèrement au-dessus de celui des pays de l'OCDE et de l’UE-27 (61,7 %).

D’autres pays développés comme le Japon, l’Italie, la Belgique ont des niveaux d’endettement public plus élevés que le niveau français ; les dettes de l’Italie et de la Belgique ont cependant connu une diminution que n’a pas connue la dette française. Le cas du Japon (dette de 177 % du PIB en 2007, la situation est également particulière, en raison d'une épargne financière publique élevé (85 % du PIB) et du fort taux d'épargne privé.

Selon l'OCDE, la France a un endettement public net de 42,5 % en 2006, inférieur à celui de la zone euro, estimé à 50,3 % et à celui des États-Unis (43,4 %).

Des chercheurs en économie se sont intéressés à la dynamique et à la nécessité de l’endettement public. Dans le cas français, les chercheurs prennent en compte les prévisions d’évolutions démographiques et de taux de croissance du PIB. Ils montrent généralement que le vieillissement de la France, et l’augmentation future de la proportion de fonctionnaires retraités, plaident pour un comportement d’épargne de la part de la sphère publique, et donc une diminution de la dette publique (et une hausse du patrimoine financier).

Patrick Artus montre qu’il « est optimal de réduire la dette si elle est élevée », car « une hausse supplémentaire de la dette réduit le bien-être, l’effet dominant étant la réduction du capital productif et la hausse des impôts alors que le revenu est déjà faible ». Par ailleurs, un « niveau nul de dette publique n’est peut être pas optimal ».

Par ailleurs, des économistes de la DGTPE se sont penchés sur la validité de l’équivalence ricardienne pour la France. L’étude économétrique de la consommation des ménages a montré que les ménages pouvaient suivre un comportement ricardien : « une hausse de un point de PIB du déficit public structurel serait compensée par une augmentation de 3/4 de point de PIB de l'épargne privée, ce qui serait cohérent avec un comportement largement ricardien des ménages de la zone euro (et les auteurs du rapport notent qu’il convient de ne pas « interpréter trop hâtivement comme une causalité ce type de corrélation »)..

Selon Dominique Hoorens, tout déficit public, autrement dit tout alourdissement de la dette publique, « devrait être structurellement réservé au financement d'investissements qui viendront accroître le patrimoine collectif de la nation » (« bonne dette »), alors que la « mauvaise dette » ne sert qu'à financer en continu des dépenses publiques courantes. Selon Patrick Artus, la dette publique française est essentiellement une « mauvaise dette » qui reporte sur les générations futures le coût de frais de fonctionnement des administrations publiques et de dépenses de consommation trop importantes ; de même, le Rapport Pébereau sur la dette publique écrit : « Depuis 25 ans, la plupart du temps (19 années sur 25), le déficit public (et donc la dette correspondante) n’a pas servi à financer de nouveaux éléments d’actifs mais d’autres dépenses : le renouvellement des équipements existants et des dépenses de fonctionnement courant. » La dette des collectivités locales ne représente a priori qu'une dette liée aux investissements, puisque le CGCT fait obligation aux collectivités locales de voter en équilibre leurs budgets de fonctionnement (ce qui n’est pas le cas de l'État et des administrations de sécurité sociale).

Lors de la campagne présidentielle française de 2007, les candidats Nicolas Sarkozy et François Bayrou ont proposé que soit rendu inconstitutionnel le recours à l’emprunt pour équilibrer le budget, sauf pour les montants empruntés affectés à un accroissement du patrimoine public (un investissement). Les notions de « bonne dette » (permettant d’accroître le patrimoine public et les équipements collectifs) et de « mauvaise dette », celle-ci correspondant à des dépenses de fonctionnement non financées par les recettes, ont alors été utilisées.

Des hommes politiques ont même demandé que les dépenses de fonctionnement comme l’éducation ou le financement de la recherche soient considérés comme des investissements. Cependant la faisabilité de cette proposition et son intérêt réel sont discutables : est-il concevable de faire apparaître les citoyens ou leur niveau d'éducation à l'actif de l'État ? Comment par exemple évaluer ce nouvel actif et sa dépréciation, sa rentabilité et la part des impôts qu'il faut lui attribuer ?

La question du poids de la dette publique oppose traditionnellement les tenants d'une gestion de « bon père de famille », qui soulignent le coût élevé que font peser les intérêts de la dette dans le budget de l'État français et prennent en exemple le comportement économe d'autres pays développés (par exemple le gouvernement canadien : voir dette publique du Canada), et ceux qui considèrent l'emprunt public comme le moyen de financer les politiques publiques, que ce soit de nouvelles dépenses ou celles induites par le fonctionnement de l'État.

À partir des années 2000, la presse se fait régulièrement l'écho du problème posé par la dette publique, en particulier dans le cadre des contraintes imposées par l'Europe. En 2007, les principaux candidats à l'élection présidentielle ont proposé dans leurs promesses de campagne des nouvelles dépenses, dont le montant prévisionnel a suscité des polémiques. Si les évaluations de ces programmes variaient, les montants engagés sont très importants et les objectifs de réduction du déficit semblaient secondaires. Toutefois, la campagne électorale de 2007 est la première campagne française où le chiffrage des projets et leur impact sur la dette ont été discutés de manière aussi importante.

La dette est entrée dans un cercle vicieux : les intérêts payés sur la dette existante (le service de la dette) grèvent le budget, et l'État recourt à l'emprunt pour les payer. Si un État – dont la durée de vie peut être vue comme infinie – peut être perpétuellement endetté sans entraver son action, une augmentation de son niveau d'endettement (en % du PIB, c’est-à-dire par rapport à ses capacités de remboursement) conduira à une augmentation des taux d'intérêt auxquels il emprunte et il devra accroître toujours davantage le niveau de prélèvements obligatoires – déjà très élevé en France – pour payer les intérêts. Sans le service de la dette, capital et intérêt, l’État économiserait respectivement (et approximativement) 80 et 38 milliards d'euros par an, c'est à dire à peu près le montant du total des impôts directs (l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés, l'ISF, etc. (cf. supra et service de la dette).

Finalement, la crainte que l’accumulation de la dette provoque un effet boule de neige et un schéma de Ponzi est progressivement apparue. Des scénarios de faillite ont fait l’objet d’ouvrages de fiction, et pourraient – selon le directeur de la rédaction des Échos – se concrétiser d’ici une dizaine d’années en l’absence de changements importants. En septembre 2007, le premier ministre François Fillon déclara être « à la tête d'un État qui est en situation de faillite sur le plan financier », suscitant une polémique.

Le taux de change de la monnaie et la confiance des investisseurs sont liés à la soutenabilité de l’endettement public : en général, la montée de l'endettement d’un pays provoque l'affaiblissement de la monnaie, la défiance des créanciers et la hausse des taux d'intérêts payés sur la dette.

Le ratio d'endettement dette publique/PIB a été réduit en 2006 pour la première fois depuis 2001, passant de 66,2 % à fin 2005 à 64,2 % à fin 2006. Cependant, cette baisse ne traduit pas un rééquilibrage des comptes publics. En effet, elle a été obtenue grâce à une réduction du besoin en fonds de roulement (et émission d'emprunt à très court terme en cours d'année) et à des cessions d'actifs d'un montant exceptionnellement élevé de plus de 16 milliards d'euros (voir Privatisations en France). En 2006, le ratio dette publique/PIB reste supérieur au plafond de 60 % fixé par le traité de Maastricht. En 2007, l’État s’appauvrit à nouveau et diminue ses recettes futures en cédant des parts détenues dans les anciennes sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes. Ces opérations ne pourront pas être éternellement reconduites.

Enfin, à partir des années 2000, l'augmentation du nombre de retraités de la fonction publique française augmente davantage les dépenses publiques, puisque ces pensions ne sont que partiellement provisionnées. Au niveau global de l’ensemble des salariés, le financement des futures retraites n’est pas non plus provisionné (par définition du système de retraite par répartition), et les besoins s'annoncent supérieurs aux cotisations, même si la réforme Fillon a un peu amélioré la situation.

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Contrôle de l'exécution des lois de finances

L'article XV de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Par ailleurs, le contrôle de l'exécution d'une Loi de finances relève d'un contrôle de légalité. Longtemps tourné vers le contrôle de régularité, le contrôle et l'évaluation des lois de finances s'oriente de plus en plus vers un contrôle de la gestion financière publique.

Le chapitre II de la LOLF s'intitule « du contrôle » et précise le rôle de certains de ces acteurs.

Contrôle a priori, le contrôle budgétaire est assuré au sein des administrations centrales par le département du contrôle budgétaire du Contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). Il est exercé sur les services déconcentrés de l'Etat par le Contrôleur financier de région qui est placé auprès du trésorier-Payeur Général de région. Le contrôle budgétaire est effectué pour le compte de la Direction du Budget.

Le contrôleur budgétaire réalise le contrôle strict des actes de dépenses des ministres qui sont les ordonnateurs principaux et des préfets qui sont les ordonnateurs secondaires de droit, examine les conséquences pour les finances publiques des propositions d'engagement de dépenses, émet des avis quant à ces propositions et appose son visa préalable sur certaines dépenses sensibles.

Le contrôleur budgétaire des services centraux est nommé par le Ministre délégué au Budget.

Les comptables publics se contentent de contrôler la régularité des actes pris par les ordonnateurs (primaires ou secondaires).

Dans chaque département, les contrôleurs subordonnés (trésoriers principaux, receveurs-percepteurs, percepteurs) sont contrôlés par leurs supérieurs hiérarchiques, à savoir les comptables supérieurs (Trésoriers-Payeurs généraux départementaux).

En administration centrale, le contrôle des comptables des administrations financières relève de la Direction générale des Impôts ou de la direction générale des douanes et droits indirects.

A posteriori, l'Inspection générale des finances peut réaliser un contrôle.

Le principal corps d'inspection qui opère un contrôle de nature administrative de l'exécution des lois de finances est l'Inspection générale des finances.

La Cour de discipline budgétaire et financière assure le contrôle des ordonnateurs et des exécutants des programmes de la Loi de finances. Elle a une mission juridictionnelle répressive qui peut l'amener à fixer des amendes qui seront, dans certains cas, publiées. Cette publication joue un rôle dissuasif.

En application des dispositions de l'article 47 de la Constitution, la Cour des comptes assiste le Gouvernement et le Parlement dans le suivi de l'exécution des lois de finances. Cette équidistance entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif a été consacrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Elle contrôle l'emploi des deniers publics par les services de l'État, les établissements publics nationaux et les comptables publics (patents ou de fait). Ce contrôle est effectué au moyen du contrôle juridictionnel qui consiste à juger les comptes des comptables publics et au moyen du contrôle de la gestion qui consiste à porter une appréciation sur la gestion d'un organisme public.

En outre, la Cour certifie les comptes de l'Etat.

La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics. En cas d'irrégularité, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable peut être engagée. On dit alors que le comptable est en débet.

Avec la LOLF, la Cour a été conduite à développer de nouvelles missions et de nouvelles compétences et expertises. La certification des comptes de l'Etat lui confère une mission comparable à celle du commissaire aux comptes d'une entreprise.

La Loi de règlement permet un contrôle a posteriori de la Loi de finances. Créée en 1818 sous le nom de « Loi des Comptes », elle était à l'époque la seule grande occasion pour le Parlement de porter un jugement sur la politique du Gouvernement.

Cependant, la montée du parlementarisme en a fait une formalité, un rite qui a perdu son importance.

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Principe d'annualité budgétaire

Le principe d'annualité budgétaire est l'un des cinq grands principes budgétaires des finances publiques.

Le principe d'annualité budgétaire consiste à fixer pour une année la durée de l'exercice budgétaire. Cela signifie que l'autorisation budgétaire donnée par la loi de finance n'est valable que pour une année. Il n'existe donc pas de loi permettant à un gouvernement de prélever un impôt permanent. Mais cela signifie aussi que l'autorisation de dépenses donnée par la loi de finances au gouvernement ne couvre également qu'une année. Il n'est normalement plus possible de procéder à aucune dépense à l'expiration de l'autorisation, quand bien même tous les crédits n'auraient pas été dépensés.

Le budget de l'État doit être voté avant le début de chaque année budgétaire, au nom du principe de l'antériorité.

Ce principe d'annualité signifie également que toute opération financière doit faire l'objet d'une autorisation préalable par l'autorité budgétaire.

La quasi-totalité des pays appliquent la règle de l'annualité budgétaire. Mais l'année budgétaire ne commence pas partout au même moment car il faut choisir un moment où le parlement pourra élaborer la loi de finances dans les meilleures conditions possible. En France, l'année budgétaire commence donc le premier janvier mais elle commence le 1er avril en Grande-Bretagne et le 1er octobre aux États-Unis.

En ce qui concerne la mise en œuvre du principe, il est important de déterminer selon quels critères les opérations de dépenses et de recettes seront rattachées au budget. Deux théories s'affrontent.

Également appelé comptabilité de gestion. Le système de comptabilité de caisse est le système qui était appliqué en France au budget de l'Etat avant l'entrée en vigueur de la LOLF. Il consiste à rattacher toutes les opérations de dépenses et de recettes effectuées à l'année où elles ont été effectivement soldées, quelle que soit leur année d'origine.

Le système de la comptabilité d'exercice était appliqué en France sous la Restauration, il est plus rigoureux que le précédent. Il consiste à rattacher à l'année budgétaire les dépenses et les recettes qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année, même si ces opérations sont soldées après l'expiration de l'année budgétaire. La comptabilité d'exercice est reconnue dans la LOLF sous les articles 27 al. 1 et 30.

Cette comptabilité consiste à compléter l'information du Parlement sur les moyens budgétaires affectés à la réalisation des actions prévues au sein des programmes ( art. 27 al. 2 LOLF ). Elle permet aussi de mesurer la performance des administrations. Associée avec la comptabilité budgétaire de caisse (art. 28 LOLF) et la comptabilité générale en droit constaté(articles 27 al. 1 et 30), elles forment désormais la nouvelle comptabilité publique. C'est : la « triple comptabilité ».

Il est en effet possible de déroger à ce principe, sous différentes formes.

Il est parfois nécessaire, en raison de la difficulté des prévisions, de voter une loi de finances rectificative, ces lois sont les seules à pouvoir modifier le budget de l'État en cours d'année aujourd'hui. L'autre dérogation infra-annuelle est le décret d'avance. Il permet au Gouvernement de majorer les crédits limitatifs et d'en ouvrir, sans demander l'autorisation du Parlement, qui devra tout de même ratifier le décret, a posteriori. Ces décrets sont encadrés par des conditions variables selon qu'il y ait simple urgence ou « urgence et nécessité impérieuse d'intérêt général ».

Mais il est aussi parfois nécessaire que l'on accorde des dérogations qui excèdent l'année budgétaire. Cela s'impose notamment pour le développement des investissements de l'État. Dans la période de l'après-guerre, de très longs travaux ont vu le jour, la taille de ces travaux exigeait de dépasser le cadre annuel. Les politiques économiques keynesiennes de planification ont également aidé à dépasser le simple cadre annuel.

L'autorisation de programme a été créée pour déroger au principe d'annualité budgétaire. Cette technique est prévue aux articles 1,2 et 12 de l'ordonnance de 1959. Elle détermine les crédits maximum qu'un ministre pourra engager dans une opération d'investissement pendant les années à venir.

Ces crédits sont donc autorisés par la loi de programme, les paiements seront effectués au rythme de la réalisation des travaux. L'autorisation de programme est votée sans limitation de durée, elle doit être annulée par une loi de finances. Elle peut être révisée pour tenir compte d'une modification technique ou d'un changement de prix..

La loi de programme est prévue par l'article 34 de la constitution de 1958 qui dispose que '"les lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'État"'. Elle est également prévue à l'article 2 de l'ordonnance de 1959. Cependant, ces lois de programme sont dépourvues de toute force juridique. Aux termes de l'article 2 de l'ordonnance de 1959, elles n'engagent l'État que dans la limite des autorisations de programme. Elles ne servent donc qu'à compléter une autorisation de programme.

Cette technique offre la possibilité à un service d'utiliser, l'année suivante, le reliquat des crédits inutilisés au cours de l'année d'autorisation. Elle permet d'éviter le gaspillage des crédits en fin d'année pour les utiliser entièrement et ainsi ne pas se voir diminuer son budget l'année suivante. Elle est cependant strictement encadrée et loin d'être possible dans tous les cas.

La loi organique relative à la loi de finance (LOLF) bouleverse le principe d'annualité budgétaire.

L'autorisation de programme est désormais remplacée par l'autorisation d'engagement. Elle ne concerne plus seulement les grands travaux et les dépenses d'investissement, mais également les autres types de dépenses : fonctionnement, subvention, personnel avec des dispositions spécifiques pour celle-ci (article 8 et article 15 II).

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Budget de l'État français

écu de Louis XII

Le budget de l'État français fixe les recettes et les dépenses prévues pour l'année. Il est adopté chaque année, pour l'année suivante, par le Parlement (Assemblée nationale et Sénat) sur proposition du gouvernement. La réforme des finances de l'État, engagée par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (en abrégé LOLF) a entre autres pour objet d'accroître le rôle du Parlement dans la définition de ce budget. Avant 2006, c'est l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances qui définit la structure et les modalités d'adoption de ces textes.

Sous l'Ancien Régime, le budget de l'État était confondu avec les dépenses du roi (on parle du « trésor royal »). Le budget de l'État et son financement étaient loin d'être uniformément répartis sur le territoire.

D'autre part et sur le plan de la technique comptable, jusqu'en 1789, aucun compte n'était tenu de façon officielle, qui permette d'évaluer les recettes et les dépenses de l'État. Il y avait bien eu quelques tentatives, mais aucune n'avait débouché. On dépensait « à l'œil » et les revenus n'étaient pas réguliers. La comptabilité « en partie double » n'a d'ailleurs été adoptée qu'en 2001.

Sous l'Ancien Régime, les principaux postes de dépense de l'État sont les dépenses d'ordre militaire (construction navale, fortifications, équipements des armées, etc.), les dépenses de la cour (qui représente environ 18% du budget de la monarchie dans la seconde moitié du XVIIIe siècle), les dépenses de charité, et le remboursement de la dette, qui pèse déjà très lourd au Moyen Âge, et qui, à la veille de la Révolution française, représentera un gouffre pour 42% des recettes de l'État. Attention toutefois : cette somme inclut aussi les remboursements du capital des emprunts souscrits, alors que le budget moderne ne fait apparaître que les paiements des intérêts ; par comparaison, la France de 2007 rembourse, capital et intérêt, environ 50 % de ses recettes (70 Milliards de capital et 40 d'intérêt, contre moins de 230 de recette) ; pour l'instant sans banqueroute ni révolution. C'est la raison pour laquelle, dès l'époque de la Révolution française, on a pu dire que Louis XVI avait fait une grave erreur en voulant traiter un problème financier assez banal par une solution politique et fiscale, et que ce faisant il avait lancé la machine qui l'a finalement broyé ; mais sans système comptable efficace, le roi ne savait pas ce qu'il faisait.

Au total, l'État aura décaissé 633,1 millions de livres. Le déficit apparaît monstrueux : 161,5 millions de livres. Cependant, rappelons que selon nos normes modernes, il ne s'agit pas d'un déficit, mais d'un besoin de financement, et que de ce point de vue la situation d'aujourd'hui est encore pire.

La Révolution française provoque de grands changements dans les recettes de l’État.

L'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen affirme le principe du consentement de la Nation à l'impôt : « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Cette disposition est à l'origine de l'existence de l'institution parlementaire. En effet, la réunion des États généraux en 1789 avait pour objet premier la question de l'impôt. La loi de finances, qui définit le budget de l'État, comprend deux parties : la première partie est consacrée aux recettes, la seconde décrit la structure des dépenses.

Le Budget de l'État est rattaché au Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique.

Coté dépenses, mis à part les contraintes et objectifs qui ont été pointés dès le budget de l'année antérieur, le processus commence officiellement par l'envoi des « lettres-plafond » : suivant les orientations générales fixées par le président de la République, le premier ministre fixe à chaque ministre ses contraintes.

Mais, bien avant, l'administration du Budget a déjà commencé à déterminer les paramètres techniques dont dépendent les évolutions mécaniques (par exemple : le niveau d'inflation, la valeur des biens qui seront vendus, l'effet du déroulement de la carrière des fonctionnaires qui augmente périodiquement leur rémunération, ou encore le niveau des départs en retraite).

Ces négociations ont été décrites comme un « jeu de rôle » (sic dixunt MM Lambert et Migaud), où les uns et les autres déploient des trésors de mauvaise foi pour rabotter ou défendre les crédits, sans hésiter à se tromper et se mentir (par omission, car on ne va en général pas donner de fausses informations). La principale ambition de la LOLF était d'ailleurs de faire cesser cette mauvaise comédie, en substituant à l'obligation de défendre les moyens, une obligation de résultats concrets et mesurables. Force est de constater que ce résultat n'a pas (pas encore ?) été atteint.

Une fois que l'administration du budget connait les recettes et a conclu avec chaque administration ministérielle (éventuellement après un « arbitrage » du premier ministre), on obtient le « PLF » : Projet de loi de finance.

Chaque ministre a déjà réparti, à ce stade, les variations de moyens entre ses services, à quelques détails près.

Le projet de loi de finance élaboré par le gouvernement est ensuite présenté au Parlement (Assemblée nationale et Sénat) à l'automne, après le vote de la loi de réglement qui porte sur les dépenses de l'année antérieure. Après discussion, les Parlementaires votent le budget à peine rectifié qui prend le nom de Loi de finance.

Cette loi, au même titre que n'importe quelle autre, est publiée au Journal officiel. Après cette loi, le gouvernement pourra encore procéder, sans en référer au parlement, à des ajustements portant sur 2 % des crédits, et il conserve la possibilité de faire passer une loi rectificative presque à tout moment.

On distingue deux types de recettes, les recettes fiscales et non-fiscales.

Au total, en 2006, les recettes brutes de l'État se sont élevées à 287 milliards d'euros, auxquelles il faut soustraire un peu plus de 65 milliards de prélèvements au profit des collectivités territoriales et des communautés européennes. Les recettes réelles nettes de l'État auront donc été de 221 milliards d'euros.

Les emprunts nouveaux ne sont pas comptabilisés comme des recettes (ce sont des variation du bilan) ; il est prévu qu'ils représentent 113 milliards d'euros en 2007.

Les dépenses totales de l'État en 2006 se sont élevées à 266 milliards d'euros, soit un déficit d'environ 45 milliards d'euros. Sur 266 milliards de dépenses en 2006, 118 milliards, soit 45 %, ont servi à payer les agents de l'État (professeurs, personnels hospitaliers, armée, police, etc.), dont 30 milliards pour les pensions de ses retraités.

Les remboursements du capital de la dette à long et moyen terme ne sont pas comptabilisés comme des dépenses (ce sont des variations du bilan). Pour 2007, le niveau prévu est de 71 milliards d'euros. Ainsi, capital et intérêt, l'État français paiera environ 110 milliards d'euros, soit presque exactement ce qu'il empruntera.

Un budget est dit en équilibre si les recettes sont égales aux dépenses. Un déficit budgétaire est financé par des emprunts et augmente la dette publique. Un excédent budgétaire permet à l'inverse de rembourser une partie de la dette.

En France, depuis 1980, le budget de l'État est chaque année déficitaire. Ces dernières années, le déficit s'établissait dans une fourchette entre 35 et 45 milliards d'euros. Récemment, le projet de loi de règlement du budget de l'année 2006 présenté en juin 2007 fait état d'un déficit budgétaire hors régularisation comptable de 35,7 milliards d'euros contre 46,9 milliards prévu en loi de finances initiale.

Ces déficits budgétaires récurrents se traduisent par une augmentation constante de la Dette publique de la France, qui atteignait, en mars 2007 le montant de 1 221 milliards d'euros (1 221 000 000 000 euros). À titre de comparaison, en 1980 la dette publique était de 21 % du PIB, soit 589 milliards de francs ou encore 90 milliards euros (sachant que la décentralisation n'étant pas encore faite, l'état concentrait alors quasiment toute la dette publique).

Selon ses accords européens, le déficit public doit rester sous le seuil de 3% du PIB. La déficit public français a été réduit en 2006 pour la 3e année consécutive et est redevenu, pour la première fois depuis 2001, inférieur à 3% du PIB, seuil fixé par l'Union européenne. A fin 2006, il était de 2,5%.

Avant sa présentation au Parlement, le budget fait l'objet de discussions tripartites entre le Premier ministre, le ministre chargé du Budget, et les ministères dits « dépensiers ». Des lettres de cadrage sont envoyées par le Premier ministre à ses collègues, qui déterminent la marge de manœuvre financière de chacun. Chaque ministre fait ensuite des propositions, et une deuxième phase est consacrée aux arbitrages budgétaires.

Le Parlement a ensuite soixante-dix jours pour adopter le budget. Le projet est d'abord déposé au bureau de l'Assemblée nationale. Les débats sont préparés par la Commission des finances à laquelle siègent des membres des différents partis représentés.

Il suit ensuite la procédure de la navette parlementaire, c'est-à-dire qu'il passe de l'une à l'autre assemblée afin qu'elles se prononcent sur un texte commun.

Les assemblées ont la faculté de proposer des amendements, mais ils doivent rester dans le cadre financier fixé par le gouvernement (article 40 de la Constitution de 1958), c'est-à-dire qu'ils ne peuvent proposer aucune mesure de nature à entraîner « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Le singulier sur le mot « charge » indique que le Parlement ne pourrait aggraver une charge en réduisant simultanément une autre charge. Concrètement, une charge publique au sens de cet article correspond à une mission budgétaire. Le Parlement peut donc modifier la répartition des crédits entre deux programmes d'une même mission à condition que le montant total n'augmente pas.

Jusqu'au budget 2006, date de l'entrée en vigueur de la réforme, le budget est adopté en fonction de la structure de la loi de finances.

La première partie « fixe les conditions générales de l'équilibre financier » : elle autorise la levée de l'impôt, prévoit le montant des recettes, regroupe diverses mesures fiscales et prévoit le plafond des grandes catégories de dépenses. Elle doit être votée avant l'examen de la deuxième partie.

Celle-ci est consacrée aux crédits dont disposent les différents ministères. Elle fait l'objet de débats importants au sein des assemblées, et de nombre d'amendements. Néanmoins, la distinction entre « mesures votées » et « mesures nouvelles » limite ce débat. En effet, seules les mesures nouvelles peuvent faire l'objet de discussions, et elles ne représentent que 5 % du montant total.

Les mesures votées (budget constant de l'État), font l'objet d'un vote unique. Les autres mesures sont votées par ministère et par titre, voire par chapitre.

En cas de désaccord persistant entre l'Assemblée nationale et le Sénat, à l'issue de la commission mixte paritaire, le gouvernement peut décider d'attribuer à l'Assemblée nationale le dernier mot. Ce cas de figure s'est produit entre 1981 et 1985, entre 1988 et 1992 et entre 1997 et 1999.

En cours d'année, des lois de finances rectificatives peuvent être votées, afin d'adapter le budget aux conditions d'exercice. Enfin, a posteriori, une loi de règlement fait le point sur l'exécution réelle du budget.

Selon la loi de finances 2008, votée en décembre 2007, 10 postes budgétaires dépassent la dizaine de milliards d'euros pour un budget total de 355,2 Md€.

La segmentation des postes budgétaires est définie, dans les faits, par la répartition des portefeuilles ministériels lors de la formation du Gouvernement. Ainsi, par exemple, Jean-Louis Borloo, Ministre de l'environnement, du développement et de l'aménagement durables (MEDAD) gère dans une seule mission budgétaire, dans la loi de finances 2008, les crédits finançant l'intervention de l'Etat dans le domaine de l'Environnement, de l'Aménagement du Territoire ou encore des Transports.

Le poste le plus important est celui de la mission "remboursements et dégrèvements". Il est principalement constitué des remboursements des excédents de TVA déductible que les entreprises ont supporté sur leurs achats. Les autres programmes de cette mission comportent des dispositifs d'allégement de l'impôt sur les sociétés et certaines des mesures relatives aux impositions locales, entre autres le coût du plafonnement de la taxe d'habitation des contribuables à revenus modestes.

La mise en œuvre de cette réforme est progressive. Un budget annexe, par programme, a été présenté en 2004 au Parlement, qui vote cependant encore selon l'ordonnance de 1959. Le premier budget présenté dans le cadre de la LOLF a été le budget de 2006, présenté en 2005.

La réforme budgétaire en cours en 2008 est d'une ampleur telle par ses conséquences sur l'ensemble de l'action publique que certains la nomment déjà révolution budgétaire, et que sa pleine application n'est pas attendue avant 2012.

Il en résulte donc un solde déficitaire prévisionnel de 42 milliards d'euros.

Ce budget retrace les dépenses nettes du budget général de l'État : il n'inclut donc pas les transferts sociaux, retracés dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale, ni tous les transferts entre la France et l'Union européenne, puisqu'un article du projet de loi de finances fixe le montant de la contribution française au budget communautaire mais ne retrace pas, par exemple, les "retours" que reçoit la France notamment les aides financières à l'agriculture française, correspondant à peu près à l'excédent commercial agricole français, et ne fait que solder les opérations menées au titres des comptes spéciaux du Trésor, dont les montants sont parfois très importants.

La télédéclaration par Internet rencontre un succès grandissant : en 2007, environ 10 millions de contribuables de l'impôt sur le revenu l'ont utilisée.

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Loi organique relative aux lois de finances

En France, la loi organique relative aux lois de finances (abrégée en LOLF) est la loi qui détermine le cadre juridique des lois de finances. C'est une loi organique, qu'on peut assimiler à une nouvelle constitution financière. Elle remplace le précédent cadre, datant de 1959, et vise à moderniser la gestion de l'État. Promulguée le 1er août 2001, entrée en vigueur par étapes, elle s'applique à toute l'administration depuis 2006.

Les lois de finances, qui règlent le budget de l'État, étaient précédemment soumises à l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Pendant ses 45 années d’existence, cette ordonnance a connu plus de trente propositions de réformes inabouties. Deux seulement sont allées à leur terme, mais elles ne concernaient que des points mineurs. Ce qu’il est coutume d’appeler la « constitution financière » de la France est donc celle d’un texte étonnamment pérenne, quoique très contesté. Très favorable à l'exécutif, il n'avait pas été voté par le parlement et avait été dispensé de l’examen devant le Conseil constitutionnel. Ensuite, l'exécutif n'avait pas eu spécialement la volonté de le réviser, tandis que le parlement n'avait pas eu les moyens d'imposer une révision.

Réformer ce texte était difficile : le gouvernement n'y avait pas spécialement intérêt, et il était nécessaire d'obtenir l'accord du Sénat (La constitution interdit de modifier une loi organique qui fixe les pouvoirs du Sénat sans son accord), ce qui suppose un large consensus politique. La volonté d’introduire une culture de la performance et de la responsabilité dans la gestion publique, le souhait d'accroître les pouvoirs du Parlement durant la procédure budgétaire, et les difficultés affaiblissant l'exécutif (problème structurel des difficultés financières persistantes depuis de nombreuses années, faiblesse du MINEFI suite à la crise politique de l'échec d'une réforme interne en 1999) permettront finalement à deux hommes de pousser la réforme : Didier Migaud (député socialiste, spécialiste des questions budgétaire), et Alain Lambert (sénateur centriste spécialiste du Budget), avec l'appui important de Laurent Fabius (président de l'Assemblée nationale au départ du projet, il est ministre des finances lors de son aboutissement).

La LOLF fut promulguée en août 2001 pour application à compter de la loi de finances pour 2006, ce qui laissait 4 ans à l'exécutif pour se préparer.

La LOLF constitue une réponse directe aux insuffisances de l’ordonnance de 1959. Elle entend y remédier en faisant graviter la procédure budgétaire autour de deux pôles clé : une logique de performance de la gestion publique d’une part, et d’autre part une transparence de l’information budgétaire propre à instituer un contrôle étroit par le Parlement.

Largement inspirée du concept de nouvelle gestion publique, la LOLF tente de pallier l'un des écueils majeurs de l’ordonnance de 1959, à savoir une culture budgétaire orientée vers les résultats plutôt que vers une logique de moyens.

Ensuite, il est mis fin à une fragmentation excessive du budget de l’État qui n’incitait pas à sortir d’une approche quantitative de la dépense et responsabilisait peu les gestionnaires publics. C’est ainsi qu’une nomenclature budgétaire par destination des dépenses est mise en place par l’article 7 de la LOLF (en plus de la seule nomenclature par nature des dépenses qui est maintenue à titre indicatif par l’article 5). Cette innovation nomenclatrice fait de la « mission » un objectif de politique publique à atteindre, que l'on décline en « programmes » eux-mêmes subdivisés à titre indicatif en « actions ». Au sein des programmes, le gestionnaire dispose d’une grande liberté pour ventiler ses crédits : il y a donc un principe de fongibilité et de globalité dans les programmes qui permet par exemple de transformer des dépenses de fonctionnement en dépenses d’investissement, orientant de ce fait la gestion publique vers l’efficacité de l’allocation des ressources de l’État et généralisant la pratique des crédits de paiement et des autorisations de programme rebaptisées autorisations d’engagement.

Sur les transferts entre postes, on a adopté la fongibilité asymétrique, dans la mesure où les crédits de personnels sont limitatifs et ne peuvent être abondés par d'autres crédits. Il est en revanche possible d'utiliser les crédits de personnels pour alimenter d'autres types de dépenses. Le Ministère des Affaires étrangères a fait le pari d'étendre le principe de la fongibilité asymétrique aux dépenses de fonctionnement courant.

La gestion publique devrait donc être radicalement modifiée par des instruments tels que les projets annuels de performance visés à l’article 51 de la LOLF ou les rapports annuels de performance visés pour leur part à l’article 54, car la dépense publique devra désormais être évaluée à l’aune des objectifs qu’elle est destinée à servir.

La LOLF s'inscrit dans la logique des anciens budgets de programme, lesquels toutefois ne comprenaient pas de nomenclature d'exécution, et se cantonnaient à une présentation par programme du budget voté. L'idée principale est de découpler les fonctions de l'État d'avec ses structures, à travers les missions. L'accueil par les médias a été extrêmement favorable, les praticiens s'interrogent encore sur sa mise en place. Cette organisation pose encore des problèmes de gestion, notamment de synthèse de données plus complexes que dans l'ancien dispositif. Les budgets opérationnels présentés à l'heure actuelle par les différents ministères sont trop nombreux, trop départementalisés et devraient être recentrés au niveau régional afin de disposer d'une masse critique en gestion. D'autres réformes de l'État et de son organisation, du statut de la fonction publique, de la comptabilité publique et une déconcentration plus importante seront nécessaires pour permettre à la LOLF d'atteindre ses objectifs.

Comme prévu dans l'article 47 de la Constitution de 1958, le Parlement vote les projets de lois de finances, le Parlement et le Gouvernement étant toujours assistés par la Cour des comptes pour le contrôle de l'exécution des lois de finances dans ce nouveau mode de fonctionnement.

Le renforcement de la transparence budgétaire et de la portée de l’autorisation parlementaire est marqué par l’obligation faite au gouvernement par l’article 50 de la LOLF de présenter au Parlement, lors du dépôt du projet de loi de finances, un rapport sur les perspectives économiques, sociales et financières. Ce rapport doit préciser sur quelles hypothèses se fonde le gouvernement pour les quatre années à venir, augmentant ainsi le degré de transparence et de sincérité du budget. Dans le même ordre d’idées, l’article 52 de la LOLF impose au gouvernement de présenter au Parlement un rapport retraçant le niveau des prélèvements obligatoires pour les deux années à venir. Enfin, l’article 48 de la LOLF institutionnalise le débat d’orientation budgétaire. Les questions parlementaires ainsi que leurs réponses sont désormais encadrées par des contraintes temporelles strictes.

Le Parlement est donc le premier bénéficiaire de la réforme de l’ordonnance de 1959, ce qui se déduit notamment de l’origine parlementaire de la LOLF. Il est non seulement mieux informé, mais il prend une part active à la ventilation des crédits puisque l’article 40 de la LOLF l’autorise à amender la répartition des crédits entre programmes et que les virements, reports et annulations de crédits par le gouvernement sont dorénavant limités à respectivement 2, 3 et 1,5 % des crédits ouverts.

La LOLF prévoit également une refonte de la comptabilisation des actifs dans le budget, ceci en cohérence avec les nouvelles normes de comptabilité nationale (harmonisation européenne), et les nouvelles normes comptables IAS/IFRS des entreprises.

Dans les actifs, on compte désormais les immobilisations incorporelles, qui correspondent essentiellement aux logiciels de l'administration (ainsi qu'aux autres équipements informatiques).

Le rapport annuel 2006 de la Cour des Comptes sur le budget 2005, avant la première année de mise en œuvre de la LOLF, fait état d'une grande difficulté d'évaluation des actifs de l'État, particulièrement les immobilisations incorporelles, qui correspondent essentiellement aux équipements informatiques.

Ce rapport estime que le coût des équipements informatiques est largement sous-estimé (170 M€ en 2004, 168 M€ en 2005), ce qui en fait l'un des plus petits postes du bilan.

Le rapport recommande d'« intégrer les immobilisations incorporelles dans le bilan d'ouverture afin de ne pas fausser l'image qui serait donnée du patrimoine incorporel de l'État » (recommandation 33).

Il recommande d'affiner les éléments de suivi des coûts des projets informatiques (recommandation 34).

A Bercy, on estime que les vieilles applications financières et comptables doivent laisser la place à un grand projet structurant, capable de fédérer tous les acteurs qui ont plus l'habitude de se contrarier que de travailler en confiance ensemble. En 1996, on a donc lancé le projet ACCORD, (Application Coordonnée de Comptabilisation, d'Ordonnancement et de Règlement de la Dépense, mais comme souvent le nom est en soi tout un programme...). L'irruption de la LOLF nécessite des modifications pour s'adapter aux nouvelles règles, mais est aussi l'occasion de relancer le projet dans une version renforcée : ce sera Accord 2.

Malheureusement, le projet n'avance pas comme prévu ; à la mi-2004, rien n'est encore fait, l'appel d'offre correspondant (ACCORD 2) est rejeté par la commission d'appel d'offre informatique en raison de la fragilité juridique du montage retenu et des défauts techniques du projet (manifestement pas encore ficelé, notamment parce que des arbitrages importants ne sont toujours pas rendus : Bercy n'a à l'époque sorti aucun texte officiel d'application de la LOLF), des voix discrètes commencent à douter de la possibilité de mettre en oeuvre la LOLF en 2006 (chose politiquement inconcevable), et des articles commencent à mettre en cause Bercy et sa gestion du projet dans la presse économique. L'affaire n'atteint encore pas le grand public, et le récent ministre des finances (Nicolas Sarkozy) fait le ménage avant de partir, en enterrant discrètement le grand projet. On se contentera d'une adaptation minimale de l'application existante, et le responsable du projet est promu.

Les difficultés constatées lors de la mise en place de la LOLF sont, en bonne logique administrative, imputées à ACCORD. D'autre part, Bercy n'a pas renoncé à son grand projet structurant, et, en parallèle à l'adaptation d'ACCORD, on continue à travailler sur son successeur : ce sera le système Chorus. Envers et contre tout, car ce projet a autant de difficultés que le précédent, suscitant un audit "Rapport sur les procédures budgétaires et comptables et les perspectives de retour sur investissement du projet Chorus" confié à deux poids lourds (Henri Guillaume et Pierre Cuneo) ; le retour sur investissement apparait problématique et conditionné par une véritable réorganisation administrative, mais d'autres considérations, symboliques et politico-administratives, ne laissent pas d'autres choix que de continuer... pour l'instant.

C'est toutefois la mise en œuvre de ce dispositif législatif dans la pratique qui permettra de juger de la pertinence de ses objectifs. Deux rapports des parlementaires Alain Lambert et Didier Migaud, « pères » de la LOLF, intitulé « Réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace », font un premier point sur l'état de préparation des administrations et sur les principaux problèmes posés. Les auteurs considérent que certains préalables devront être assurés : réduction du nombre de ministres et de l'importance des cabinets ministériels, taille critique des budgets opérationnels de programme (BOP), diminution du nombre et plus grande pertinence des indicateurs de résultat.

L'objectif principal de la LOLF, en dehors de l'ouverture de la possibilité d'un pilotage des dépenses, est de permettre la compression des dépenses de l'État, notamment salariales, dans le but de réduire l'endettement de l'État (Cf. le Rapport Pébereau). Les dépenses de personnel représentent 44% du budget, c'est donc un poste important pouvant générer les économies les plus substantielles.

Les gestionnaires se plaignent d'une complexification des procédures et de la mise en place d'une nouvelle bureaucratie qui se traduit notamment par un allongement significatif des délais de paiement.

Le rapport Lévy-Jouyet de décembre 2006 sur l'économie de l'immatériel fait état d'une difficulté d'évaluation des actifs incorporels.

Enfin, l'importance des indicateurs bibliométriques donnée par la LOLF a pu être critiquée, ces indicateurs ne pouvant se substituer à d'autres méthodes d'évaluation de la recherche plus sûres, telles que l'évaluation par les pairs .

La Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale a été promulguée le 2 août 2005. Ce texte introduit une démarche « objectifs - résultats », dans le prolongement de la LOLF pour les comptes de la sécurité sociale en France.

Cette réforme donnera également plus de visibilité et de transparence aux lois de financement en permettant un vrai débat sur l’équilibre de chacune des branches de la sécurité sociale.

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Décret du 31 janvier 1935

Le décret du 31 janvier 1935 organisant les services administratifs de la présidence du Conseil est un décret pris le 31 janvier 1935 par le président de la République Albert Lebrun, contresigné par le président du Conseil Pierre-Étienne Flandin et par le ministre des Finances Germain-Martin. Il organise comme son nom l'indique en application de la loi de finances de 1934 (article 23) les services de la présidence du Conseil ; c'est la première fois dans l'histoire de la IIIe République que le président du Conseil se voit doter de services spécifiques qui lui sont attachées en propre, auparavant il avait un poste ministériel (ministre de la Guerre, ministre de l'Intérieur, etc.) et se servait de son ministère pour effectuer les tâches spécifiques liées à la présidence du Conseil des ministres.

L'importance de ce décret tient également au fait qu'il reconnaît légalement l'existence du président du Conseil, qui avait été ignoré par les Lois constitutionnelles de 1875. À partir de ce décret il se voit doter des moyens d'être le véritable chef du gouvernement que la pratique avait fait de lui.

Il obtient ainsi des prérogatives primordiales en matière de défense et en matière économique.

Est ainsi consacrée par la loi la primauté du président du Conseil, qui est le véritable meneur du pays. Le renforcement de l'exécutif, par son organisation, intervient à l'époque où la pratique des décrets-lois devient courante : le Parlement sent de plus en plus la nécessité de redonner une place à l'exécutif.

L'article 1er donne l'organisation générale du service administratif. Sont ainsi attribués au président du Conseil quinze chargés de mission maximum (l'un d'eux pouvant exercer les fonctions de secrétaire général des services administratifs de la présidence du Conseil), un chef de bureau, un sous-chef de bureau, deux rédacteurs, un commis d'ordre et de comptabilité, servant de chef du service intérieur, un autre commis d'ordre et de comptabilité, et quatre huissiers dont un argentier. Des auxiliaires temporaires peuvent également être affectés.

L'article 4 dispose que le président du Conseil nomme par arrêté les membres de son service administratif, ce qui lui confère une maîtrise totale de son service. Il a également la possibilité d'attribuer des réprimandes, des blâmes, ou autre, s'il y a nécessité.

Ce décret s'inscrit dans un mouvement plus global qui a eu lieu au cours des années 1920 et 1930, celui de la réforme de l'État et de la montée en puissance vitale du pouvoir exécutif. La réflexion constitutionnelle à cette époque a déjà largement pris conscience des carences de la pratique des lois constitutionnelles de 1875 et propose des solution pour améliorer le système. Le renforcement de l'exécutif en fait parti.

Le grand intérêt historique de ce décret est d'avoir le premier institué un service administratif attaché au président du Conseil, faisant de lui un personnage reconnu, un véritable chef de gouvernement. La IVe République, la première, constitutionnalisera la présidence du Conseil, en reprenant l'héritage de la IIIe République.

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LFR

LFR est un sigle qui signifie Loi de Finances Rectificative.

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Mission (budget)

Une mission, en droit budgétaire français, est « un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Définie à l'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la mission regroupe un ensemble de crédits votés en loi de finances et attribués à un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères.

Seul le gouvernement peut créer une nouvelle mission. Il le fait dans le cadre de la loi de finances annuelle.

Les crédits sont votés mission par mission. Lors de la discussion au Parlement, les députés ne peuvent pas accroître le montant global des crédits d'une mission, mais ils peuvent en modifier la répartition entre programmes au sein d'une même mission.

Cette liste correspond à celle du projet de loi de finances pour 2007.

On présentera à titre d'exemple la mission « Ville et logement », qui traite de la politique de la ville et de la politique du logement menées par le gouvernement. Cette mission est décrite dans un « projet annuel de performances », souvent désigné sous le nom de « bleu budgétaire » à cause de la couleur de sa couverture. Ce projet est annexé à la loi de finances.

Ce programme permet de financer les opérations pilotées par l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) en faveur des zones urbaines sensibles (ZUS). 900 quartiers sont éligibles au PNRU. L'action « GPV - ORU » correspond en fait à la poursuite du financement d'opérations débutées avant le lancement du programme national de rénovation urbaine de 2003.

Les programmes sont aussi divisés selon un autre axe, celui des « titres ». Un titre correspond à un type de dépenses : dépenses de personnel (titre 2), dépenses de fonctionnement (titre 3), dépenses d'investissement (titre 5), dépenses d'intervention (titre 6)... Dans l'exemple choisi, les autorisations d'engagement de 400 millions demandées pour le programme « Rénovation urbaine » correspondent uniquement à des dépenses d'intervention.

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Source : Wikipedia