Dette publique

3.4156626506011 (996)
Posté par talos 06/04/2009 @ 19:07

Tags : dette publique, statistiques, economie

Dernières actualités
La gestion de la dette publique en débat à l'Assemblée nationale - Courrier du Vietnam
Le projet de loi sur la gestion de la dette publique a été discuté récemment dans le cadre de la 5e session de l'Assemblée nationale (AN) à Hanoi. De vives discussions tournent autour de 2 points essentiels : l'organisme de gestion de la dette publique...
Les agences de notation notées DDD - CFO-news.com
Voilà pourquoi, nous estimons que la mise sous surveillance négative de la dette publique britannique, ainsi que les rumeurs d'un traitement identique de la dette publique américaine sont déplacées, déontologiquement discutables et finalement...
Petites histoires de dette publique, par Pierre-Antoine Delhommais - Le Monde
Aujourd'hui, ce sont les pays riches qui se retrouvent, avec la crise des subprimes, en grande difficulté, écrasés sous des monceaux de dette publique. Au point qu'on commence à s'interroger sur leur solvabilité. Et ce sont des millions d'êtres humains...
USA : la dette publique américaine garde sa note AAA - Le Figaro
La note AAA accordée à la dette publique américaine des Etats-Unis n'est pas menacée dans l'immédiat. C'est ce qu'a indiqué un analyste de l'agence de notation Standard & Poor's jeudi, cette même agence qui avait fait frémir les marchés américains en...
En 2008, le déficit et la dette publique se sont creusés - Le Monde
La dette publique a atteint 68,1 % du PIB. En 2008, le déficit public s'est dégradé de 14,6 milliards d'euros, pour atteindre 3,4 % du PIB, contre 2,7 % du PIB en 2007. "Le déficit public se creuse parce que les recettes progressent moins vite que les...
Dette publique, le plus dur est à venir - Slate.fr
Un moindre intérêt des investisseurs internationaux pour la dette publique française aurait des conséquences graves. La crise financière est passée. L'accalmie est plus ou moins revenue sur les marchés, le système panse ses plaies avant de reprendre...
L'État et les marchés financiers - l'Humanité
... de l'ancien président de la République, pour quelle raison il a, en qualité de ministre des Finances, engagé, en 1973, une réforme du statut de la Banque de France lui interdisant désormais de racheter les titres de la dette publique française....
Le soutien aux banques risque de porter la dette publique à 80 ... - Les Échos
Le gouvernement cherche à infirmer la décision de l'Insee et d'Eurostat de comptabiliser dans la dette publique les émissions de la Société de financement de l'économie française. Les statuts de la SFEF pourraient être modifiés....
Le retour de la dette publique - La Presse Affaires
Ainsi, la perspective que la notation de la dette du Royaume-Uni soit révisée à la baisse par Standard&Poor's a relancé la semaine dernière le débat sur celle des États-Unis et affaibli le billet vert. Si l'agence de notation confirmait sa menace,...

Dette publique

La dette publique est, dans le domaine des finances publiques, l'ensemble des engagements financiers pris sous formes d'emprunts par l'État, les collectivités publiques et les organismes qui en dépendent directement (certaines entreprises publiques, les organismes de sécurité sociale, etc.).

Elle est le produit de l'accumulation des besoins de financement passés des administrations publiques, résultant des différences entre les produits (les recettes fiscales, en particulier) et les charges (notamment les dépenses budgétaires) de ces administrations. La dette augmente donc à chaque fois qu'un déficit public est financé par emprunt.

La dette prend le plus souvent la forme d'emprunts d'État, quoique les pays les moins fiables au regard des marchés financiers puissent avoir recours aux banques commerciales ou à des institutions internationales (Banque mondiale, Fonds monétaire international, Banques régionales de développement).

Au sein de la dette publique, on distingue la dette publique intérieure, détenue par les agents économiques résidents de l'État émetteur et la dette publique extérieure, détenue par des prêteurs étrangers. On distingue également la dette de court terme (un an ou moins), à moyen terme (jusqu'à dix ans) et à long terme (au-delà de dix ans).

La dette publique n'est donc pas la dette du pays, entreprises et ménages compris, mais seulement celle de l'ensemble des administrations publiques. Cette dette est généralement calculée de manière brute : les actifs des administrations ne sont pas soustraits au passif. D'autre part, certains engagements des administrations ne sont généralement pas pris en compte, en particulier les charges futures liées aux retraites des agents publics. Les normes comptables appliquées à la dette publique sont très différentes de celles retenues pour les entreprises.

La dette publique est, le plus souvent, mesurée en pourcentage du PIB. Ce ratio est, en effet, économiquement plus pertinent que le seul encours de la dette publique. De fait, la capacité d'un État à rembourser sa dette est fonction des ressources qu'il peut mobiliser. Or celles-ci sont fonction de la taille du PIB, puisqu'elles proviennent, pour l'essentiel, de prélèvements obligatoires assis sur l'activité économique du pays. L'importance économique d'une dette publique est donc proportionnelle au PIB du pays.

Cette définition de la dette publique est parfois critiquée dans la mesure où elle ne parviendrait pas à mesurer correctement les engagements financiers de l'État.

Premièrement, certains économistes critiquent la convention comptable qui consiste à tenir compte de la dette brute, plutôt que de la dette nette, c'est-à-dire la différence entre les engagements financiers et l'ensemble des actifs. En effet, à côtés de ses dettes, l'État possède également des actifs, à la fois financiers (actions, etc.) et physiques (terrains, etc.), qu'il faut soustraire à la dette brute pour obtenir la dette nette. La dette brute a plusieurs limites.

Tout d'abord, elle surestime le problème de la dette. Par exemple, la dette publique française au sens de Maastricht était, en 2006, de 63,6 % du PIB. Si l'on soustrait à cette dette, les actifs financiers, on obtient la dette financière nette qui n'est plus que d'environ 40 % du PIB. Et si l'on calcule le patrimoine public, en intégrant l'ensemble des actifs physiques, le solde est positif, d'environ 38 % du PIB.

Deuxième limite, elle conduit à présenter comme importantes des opérations qui sont en fait neutre pour le patrimoine public : par exemple un remboursement de dette par une vente d'actifs publics (tels que des terrains ou des participations dans des entreprises), ou inversement une nationalisation payée par une émission de dette.

Cette convention s'explique notamment par le fait que les actifs les plus caractéristiques du patrimoine public sont extrêmement difficile à cerner (comment compter l'environnement, la biodiversité, le capital culturel de la nation, etc.) à évaluer (quelle est la valeur des armes nucléaires ?), voire inestimables (que vaut le Château de Versailles ou le contenu du Louvre ?) et très peu liquides.

Ceci n'empêche pas qu'on calcule la dette financière nette des États du monde (l'OCDE le fait, par exemple).

Deuxièmement, la dette ne retient que les engagements financiers « explicites », c'est-à-dire l'ensemble des engagements financiers que l'État s'est engagé explicitement à payer, notamment de manière contractuelle, comme ses emprunts. Cela met de côté les engagements dits « implicites », comme les retraites futures des fonctionnaires. Cette convention statistique, à l'inverse de la précédente, a tendance à sous estimer la dette publique. Toutefois, cette convention est également très généralement retenue pour un ensemble de raisons. Premièrement, il est, en fait, extrêmement difficile d'évaluer les engagements implicites : le montant futur de ces charges ne peut pas être connu avec certitude.

Par exemple, en France, le rapport Pébereau a retenu comme évaluation de ces engagements 430 milliards d'euros, à partir d'une fourchette de 380 à 490 milliards d'euros, tout en indiquant que, selon d'autres conventions, il pouvait atteindre jusqu'à 1000 milliards d'euros . D'autre part, ces engagements n'ont aucunement le même caractère impératif qu'un engagement contractuel : sur le plan strictement légal, l'État ne prend aucun engagement financier à l'égard de ses agents. Il peut, par exemple, baisser à tout moment les retraites, ou allonger la durée de service pour bénéficier d'une pension.

Comme on le voit sur ce tableau, le niveau et l'importance relative de la dette publique entre les pays changent en fonction du type de définition retenue. Ainsi, la différence dans les niveaux d'endettement public entre la France et le Royaume-Uni est fortement diminuée si l'on considère la dette nette, où il est de 8 % du PIB, contre près de 25 % pour la dette brute. L'endettement public du Japon est divisée par deux si l'on considère la dette nette plutôt que la brute, passant d'environ 160 % du PIB à environ 80 %, en raison de l'importance des actifs financiers détenus par les administrations publiques, en particulier comme réserves pour le financement des retraites .

Une confusion commune consiste à confondre la dette publique avec la dette du pays. Or, l'État n'est qu'un des agents économiques et sa dette ne représente pas la dette du pays tout entier : les entreprises et les ménages s'endettent également. L'endettement intérieur total d'un pays est donc constitué de la somme des dettes des administrations publiques, des ménages et des entreprises.

De ce point de vue, la répartition dans la dette entre agents diffère entre les pays. L'OFCE propose d'opposer deux modèles  : un modèle anglo-saxon et un modèle européen. Dans le premier modèle, les ménages sont très endettés (leur dette représente 100 % du PIB au Royaume-Uni), épargnent peu et l'État est comparativement moins endetté. Dans le second modèle, les ménages ont un endettement limité, une épargne plus élevée et l'État est comparativement plus endetté : la France se rattache à ce modèle. Les différences dans la structure de l'endettement renverraient partiellement aux fonctions assurées par l'État : dans le second modèle, l'État assure des fonctions plus nombreuses, comme la construction de logements sociaux ou l'éducation, qu'il finance en partie par endettement. Au contraire, dans le modèle anglo-saxon, l'État intervient moins, et les ménages s'endettent pour financer les dépenses qui ne sont pas socialisées par l'État. Autrement dit, le niveau de dette publique dépendrait en partie de la répartition des activités économiques entre les agents.

Les emprunts contractés par un dirigeant politique ne constituent une dette publique que si deux conditions sont respectées. Ces conditions feront défaut, pour l'essentiel, avant l'avènement des États en Occident entre le fin du Moyen Âge et le début de la Renaissance.

Il faut tout d'abord que la dette de l'institution publique soit conçue comme une dette proprement publique, c'est-à-dire ne se confondant pas avec les engagements financiers personnels du chef de cette institution. Autrement dit, il est nécessaire que les individus opèrent un effort d'abstraction, qui les conduit à voir dans le souverain qui émet l'emprunt l'incarnation d'une institution transcendante, l'État, à laquelle appartient seule la dette. La dette publique naît ainsi en même temps que l'État moderne : celui-ci apparaît, en effet, grâce au processus par lequel les individus différencient la personne physique du souverain et sa personne « immortelle », c'est-à-dire incarnant l'institution étatique dans sa continuité. De ce point de vue, il n'existait pas de dette publique sous l'Empire Romain, puisque les empereurs s'endettaient à titre personnel. De même, en Europe, les monarques se sont initialement endettés à titre personnel : la notion de dette publique ne se dégage que progressivement, pleinement à partir du XVIIe siècle.

D'autre part, comme le notent Jean Andreu et Gérard Béaur, « si l’endettement des États est ancien, le principe d’une dette reconductible, dont les créances circulent dans le public à travers un marché officiel, anonyme et régulé, bref d’une véritable dette publique, n’a pas toujours été connu et admis ». Pour qu'il existe une dette publique, il faut donc que soit réunie une seconde condition : la dette publique doit être pérenne, dépasser le financement immédiat de besoins, de même que le décès éventuel du souverain qui l'a contractée. C'est en particulier le cas lorsque les emprunts étatiques prennent la forme d'emprunts publics, de long terme, durablement cessibles sur un marché secondaire.

La dette publique apparaît ainsi véritablement dans les cité italiennes du XIIIe siècle, en particulier à Venise et Florence, en ce que les emprunts sont contractés au nom de la cité elle même, et non au nom de ses dirigeants. D'autre part, ces emprunts sont rapidement échangés sur des marchés de la dette publique, notamment les emprunts « perpétuels », inventés à cette époque, et qui donnent droit à des intérêts jusqu'à ce que le principal soit racheté par la cité.

La dette publique est caractérisée, si on l'envisage sur le long terme, par deux éléments forts et structurants.

Premièrement, la dette publique est indissociable de l'activité guerrière des États : les États ont avant tout utilisé l'emprunt pour financer les conflits. Les conflits armés récurrents ont constitué un des éléments essentiels dans la constructions historique des États occidentaux, en les contraignant à se structurer, à se bureaucratiser, et à accroitre leur capacité à prélever des ressources sur leur territoire. C'est de cette nécessité que naît la taxation moderne : le suzerain féodal ne pouvait se contenter de l'assistance que lui devait ses vassaux immédiats : pour vaincre, il lui fallait des fonds, qu'il obtint en imposant directement la population de son royaume. Comme le relève Michael Mann, « la croissance de la fiscalité étatique est le produit du coût croissant des guerres ».

Or, les revenus obtenus par taxation s'avérant insuffisant, l'emprunt a constitué un moyen systématique de financement des guerres. L'emprunt a rendu ainsi possible le financement de conflits de plus grande ampleur. « Cette dynamique de la guerre et de l'endettement est donc au cœur de l'histoire européenne », comme le souligne Jean-Yves Grenier. L'importance des emprunts contractés a d'ailleurs eu pour conséquence de lisser les prélèvements fiscaux : « du XIVe  siècle au XXe siècle, les États qui avaient fortement emprunté pour financer les guerres ont vu s'amoindrir les fluctuations de leurs dépenses publiques, car les dettes étaient payées durant de nombreuses années au-delà de la durée des hostilités. La taxation en temps de paix en était donc la conséquence inévitable  ».

Ainsi, jusqu'au XXe siècle, ce sont les guerres, en imposant la mobilisation immédiate de très importantes ressources, qui ont conduit aux principaux accroissements de la dette publique, comme le montrent les évolutions de la dette publique au Royaume-Uni et aux États-Unis (graphiques 1 et 2). La dette a pu atteindre des niveaux extrêmement élevés, sans commune mesure avec ceux des temps de paix : ainsi la dette britannique a représenté près de 300% du PIB au sortir des guerres napoléoniennes, comme après la Seconde Guerre mondiale (graphique 2). De même, la dette américaine s'est nettement accrue à la suite des quatre principaux conflits qu'a connus le pays : la guerre d'indépendance, la guerre civile, la Première et la Seconde Guerre mondiale, où elle a atteint son sommet historique : 120% du PIB, le double de son niveau actuel.

Deuxième élément structurant : la difficulté des États à pleinement assurer le remboursement de leur dette. « L'histoire financière des monarchies européennes est pleine de ce que l'on pourrait pudiquement appeler des discontinuités, les banqueroutes plus ou moins déguisées succédant aux tentatives des monarques de gagner non sans mal la confiance du public ». L'emprunt est, comme on l'a vu, la modalité complémentaire de l'impôt pour le financement des dépenses. Il est choisi quand l'État ne peut accroître les prélèvements fiscaux, le plus souvent en raison du refus des populations. Toutefois, le service de la dette peut atteindre des niveaux écrasants, représentant une grande part du budget de l'Etat : ainsi, la moitié du budget britannique est par exemple utilisé pour le service de la dette de 1820 à 1850 . Ne pouvant accroître leurs ressources, incapables de rembourser leurs dettes, les États ont utilisé des techniques comme la création monétaire, la baisse imposé du taux d'intérêt de leurs emprunts, le refus de rembourser tout ou partie de leurs dettes. D'Édouard Ier expropriant puis chassant d'Angleterre en 1290 la communauté juive, se débarrassant par là de ses créanciers, au défaut de l'Argentine sur sa dette en 2001, l'histoire de la dette publique est en partie une histoire de son non remboursement complet ou partiel.

La dette publique apparaît dans les cités italiennes du Moyen Âge. Au XIIe siècle, les cités ont tout d'abord recours à des emprunts à court terme, à taux très élevé, et qu'elles dissimulent au public. Ces emprunts ne sont considérés que comme un moyen de faire face à un problème immédiat, et sont remboursés très vite. Toutefois, en raison du coût croissant des guerres, et de l'impossibilité d'augmenter les impôts face au refus des populations, une dette publique de long terme se développe dès le XIIIe siècle. Dès cette époque, les cités italiennes empruntent, souvent de manière forcée, des sommes importantes à long terme. Progressivement, les cités italiennes créent, durant la fin du Moyen Age, un ensemble d'institutions financières de gestion de la dette publique, promis à un avenir durable. Tout d'abord, la dette publique devient négociable sur un marché secondaire. Elle est, d'autre part, rapidement consolidée (dès 1262 à Venise), et géré par un établissement public spécialisé (comme le Monte de Florence). La cité émet également des emprunts « perpétuels », dont le principal n'est remboursé que lorsque la cité le souhaite -type de dette créée en raison de la difficulté à rembourser le principal. Le poids de la dette et de son service devient également pour la première fois considérable : l'essentiel des taxes servent à son financement à Florence au XIVe siècle . Au final, les cités italiennes ne payent, grâce à ce système, que des intérêts modérés, de l'ordre de 5%, bien plus bas que ceux des monarchies européennes.

L'Ancien Régime voit la diffusion de ce système à l'ensemble des monarchies européennes. Ainsi, en 1522, François Ier, émet la première rente perpétuelle de la monarchie française. Ce nouveau système va permettre aux monarchies européennes d'accroître considérablement leur dette. Avec la consolidation des États, qui emploient des personnels beaucoup plus nombreux, les guerres sont de plus en plus coûteuses et se succèdent à un rythme soutenu. Les Habsbourg d'Espagne font banqueroute en 1557, 1575, 1596, 1607, 1627 : l'or des Amériques ne suffit pas à financer les tentatives de constructions impériales. Banqueroutes et consolidations forcées deviennent des expédients habituels .

L'endettement de la monarchie française s'accroît très fortement à partir du XVIIe siècle, avec l'affirmation de l'absolutisme. La monarchie française a lentement établi un système d'endettement fondé sur la vente d'offices vénaux, qui constituent en fait des dettes perpétuelles, et sur l'emprunt à travers les corps, auquel on prête à des taux beaucoup plus faibles que pour le roi directement, en raison de la confiance qu'ils inspirent. Privilèges, vénalités des offices, corps et dettes publique font ainsi système . Ce système a néanmoins une efficacité limitée, notamment en raison des très nombreuses exemptions d'impôt. La monarchie n'a donc pas les moyens de financer des guerres répétées et prolongées contre de larges coalitions. Les rois ne renoncent toutefois pas à leurs ambitions et empruntent des sommes très importantes. Les dépenses s'accroissent au fil des guerres, parfois de manière considérable, alors que les recettes n'augmentent que faiblement, et parfois s'effondrent à la suite de prélèvements trop importants (graphique 3). La crise financière est telle, à la fin du XVIIIe siècle, qu'elle est une des causes de la Révolution française.

La Grande-Bretagne qui s'affirme alors comme l'autre grande puissance européenne accroît sa dette considérablement au XVIIIe siècle (graphique 2). Toutefois, elle a su mettre en place un système d'endettement moderne et efficace qui lui permet d'emprunter sans délai et à des taux d'intérêt faibles. Elle emprunte à travers la banque d'Angleterre, créée en 1694, qui est soumise au contrôle vigilant du parlement, ce qui garantit le remboursement et inspire la confiance aux créanciers. Ce système est à l'origine d'une « révolution financière » en favorisant le développement des marchés financiers et des banques privées, dont l'activité principale est la gestion de la dette publique , soutenant ainsi le développement économique de la Grande-Bretagne. Ce système favorise en outre l'expansionnisme militaire de la couronne britannique, en particulier face à l'État français.

Une évolution essentielle intervient au XIXe siècle : les États, notamment ceux des puissantes financières dominantes de l'époque, la France et la Grande-Bretagne, ne font plus banqueroute et assurent pleinement le remboursement de leur dette. La Révolution voit ainsi la dernière banqueroute (dite des deux tiers) de l'État français en 1796, qui n'a plus fait défaut sur sa dette depuis. La Grande-Bretagne rembourse, durant tout le XIXe, l'intégralité de la dette colossale contractée aux termes des guerres napoléoniennes. La croyance dans la force et la permanence de l'État s'impose alors, renforçant la confiance des créanciers dans la dette publique. Paul Leroy-Beaulieu écrit ainsi que le crédit public se distingue du crédit privé car un État « peut être considéré comme un être éternel » . La rente publique, sur laquelle portent la majorité des transactions boursières, devient par conséquent l'actif sans risque par excellence, qu'elle est encore aujourd'hui .

Les taux d'intérêt baissent tout au long du siècle, à mesure que diminue la prime de risque. Ils passent de 8% à 4% en France entre 1815 et 1900 . Les taux d'intérêt britannique et français convergent par ailleurs, au moment où le modèle britannique est importé en France, d'abord par Napoléon, qui crée la Banque de France, puis par la Restauration. Le XIXe est ainsi le siècle du rentier publique, dont les revenus sont garantis par l'absence de banqueroute et d'inflation.

Le XXe siècle, en raison des deux guerres mondiales, voit la dette publique atteindre des niveaux parmi les plus élevés historiquement. Cette dette sera rapidement résorbé à la suite de la Seconde Guerre mondiale, grâce à la forte croissance économique de l'après guerre.

La dette publique de l'année est égale à la dette de l'année passée à laquelle on a soustrait le solde budgétaire. En effet, d'une année sur l'autre, la dette diminue si le solde budgétaire est en excédent : l'excédent permet de réduire la dette. Au contraire, si le solde budgétaire est en déficit, la dette augmente : le déficit budgétaire de l'année en cours s'ajoute à la dette publique du passée. La dette est ainsi le produit de l'accumulation des déficits budgétaires du passé.

Plus les taux d'intérêt seront élevés, et plus la dette passée sera grande, plus l'État devra dégager un important excédent de son solde primaire, s'il souhaite diminuer la dette publique. Cela signifie qu'il ne suffit pas à un État d'avoir un solde primaire en équilibre pour stabiliser sa dette : il lui faut en effet payer les intérêts sur sa dette passée, intérêts qui seront d'autant plus élevés que la dette passée est importante et que les taux d'intérêt sont forts. Pour que la dette soit stable, il faut donc que le solde primaire couvre au moins le remboursement du service de la dette. Si la dette passée est très grande, ou si les taux d'intérêt sont très élevés, l'État, qui doit payer de très importants intérêts, peut ne pas y parvenir : la dette va alors croitre d'année en année à la façon d'une « boule de neige ».

Toutefois, la matière taxable croissant avec le PIB, l'indicateur de soutenabilité le plus pertinent de la dette publique est le taux d'endettement, c'est-à-dire le rapport entre la dette publique et le PIB. L'évolution de ce ratio va dépendre, en plus des autres variables déjà identifiées, également du taux de croissance de l'économie.

Le taux d'endettement d'un pays rapporté au PIB peut baisser alors que l'encours nominal de la dette augmente : il suffit que la dette croisse moins vite que le PIB. Dès lors, le lien entre déficit et la dynamique de l'endettement n'est pas évident .

Un exemple peut illustrer cet aspect . Durant les années 1990, la France et le Portugal ont connu des évolutions de leurs soldes budgétaires très proches, le solde du Portugal présentant généralement un déficit plus marqué que celui de la France (graphique 1).

Toutefois, alors que la dette publique portugaise, mesurée par rapport au PIB, a baissé de près de 10 points du PIB, la dette publique française connaissait une très importante hausse (graphique 2). Ces évolutions divergentes du ratio d'endettement, alors même que les déficits étaient supérieurs au Portugal, tiennent dans le différentiel des taux de croissance et d'inflation des deux économies (graphique 3).

Comme on l'a vu à la section précédente, le solde budgétaire est fonction a) du solde primaire, qui résulte directement des décisions prises par les pouvoirs publics durant l'année en cours et b) du paiement des intérêts de la dette, qui découle des engagements financiers passés. Pour un gouvernement, il est donc pertinent de connaître quel type de solde primaire il doit dégager pour maintenir ou diminuer son taux d'endettement. Ce solde primaire dépend de la différence entre taux d'intérêt et taux de croissance.

Un État peut, toutefois, diminuer son endettement par une autre méthode, aujourd'hui abandonné par les pays développés : par création monétaire. En émettant de la monnaie, les administrations publiques peuvent en effet financer le remboursement de leurs emprunts passés : on parle de monétisation de la dette. Dans le cas où la création monétaire est confiée à une banque centrale et ne dépend pas des pouvoirs publics, l'État peut néanmoins monétiser de manière indirecte sa dette. Il lui est, en effet, possible de faire pression sur la banque centrale pour qu'elle achète, grâce à de la création monétaire, des obligations émises par les administrations publiques. Grâce à cette monnaie créée par la banque centrale, les administrations peuvent alors financer leurs dépenses.

Cette technique n’est plus utilisée dans les pays développés depuis des décennies, où les banque centrale sont indépendantes ou quasi indépendantes. Par exemple, en France avec la loi du 3 janvier 1973, les concours de la Banque de France aux financements publics, notamment les émissions de crédit sans intérêt, furent limités, puis ils furent interdits par le nouveau statut de la Banque de France en 1993.

La monétisation de la dette a de forts effets pervers, raison pour laquelle elle a été abandonnée. En effet, le financement par émission de monnaie se fait aux dépens de la valeur de la monnaie en circulation : davantage de monnaie pour une quantité donnée de production conduit, à long terme, à de l’inflation.

Après une baisse de l'endettement durant les années 1960 et 1970, les pays développés ont vu leur dette fortement augmenter à partir des années 1980.

Durant les années 1960, la croissance était forte : (r − g) était, par conséquent, nettement négatif. Cela a permis aux États de diminuer la dette, alors même qu'ils n'avaient pas des excédents primaires importants. Durant la décennie suivante, les taux d'intérêt réels ont très fortement baissé, devenant même parfois négatifs, en raison de l'inflation. Ainsi, malgré le ralentissement de la croissance, le taux d'endettement a continué à baisser, puisque (r − g) demeurait négatif.

A partir des années 1980, le taux d'endettement a très fortement augmenté dans presque tous les pays développés. En 25 ans, dans la zone euro, il est ainsi passé approximativement de 35 % à 70 % du PIB et de 20 à 70% en France.

Dans les années 1980, la croissance a continué à décroitre, alors que les taux d'intérêt ont fortement augmenté. L'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance (r − g) est devenu nettement positif. Les États auraient dû dégager de forts excédents primaires pour maintenir leur taux d'endettement. Ils ne l'ont pas fait, notamment parce qu'en raison de la baisse de la croissance, ils ont utilisé les dépenses publiques pour mener des politiques de relance. C'est notamment le cas des États-Unis qui, sous Ronald Reagan, ont mené une politique très forte de baisse des impôts, alors que les dépenses publiques augmentaient.

Dans les années 1990, le taux d'endettement a continué à croitre, surtout en Europe et notamment en France. En France, entre 1992 et 1997, le taux d'endettement a augmenté de près de 25 points du PIB. Cet accroissement résulte de l'augmentation de l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance qui atteint, en France, 6 points en 1993. Les taux d'intérêt demeurent en effet très élevés en Europe, en raison de la réunification allemande. Or, la croissance baisse fortement durant la période : elle est même négative en France en 1993.

A partir de la fin des années 1990, et durant les années 2000, l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance diminue très fortement. Cela permet aux États de stabiliser ou même de baisser leur taux d'endettement.

La dette publique est analysée dans le cadre de la gestion temporelle des finances publiques, des transferts inter-générationnels, de la gestion des chocs (guerre, destruction d’infrastructures,...), de la démographie, du taux de croissance de l'économie, du niveau des taux d'intérêt et de l'inflation,...

Les principaux courants de la théorie économique contemporains, la synthèse néo-classique et le néo-keynésianisme, prônent la pratique d’une politique budgétaire contra-cyclique pour partiellement lisser les variations de la production liées à la cyclicité économique. Les pays de l’OCDE pratiquent avec plus ou moins de rigueur cette politique. Toutefois, les pratiques électoralistes des élus politiques peuvent conduire à la pratique de mauvaises politiques budgétaires : les gouvernements en place augmentent les dépenses publiques à l’approche des élections.

Le courant de pensée keynésianisme prônait la mise en place de politiques de relance qui auraient permis d’augmenter durablement la production. Mais les échecs répétés des politiques de relance des années 1980 dans les pays développés ont amené ces derniers à cesser ces pratiques, qui avaient amené leurs endettements à des niveaux très élevés. À ces échecs pratiques constatés, Robert Barro a donné une explication théorique dans un célèbre article, en 1974 : la hausse des dépenses publiques favorise l’épargne des agents économiques (en prévision de futurs impôts) et que cet effet rend inefficaces les politiques de relance (principe d’équivalence ricardienne). Néanmoins, cette conclusion théorique ne fait pas l'unanimité des économistes, notamment parce que Barro fait référence aux la théorie des anticipations rationnelles, alors que les agents économiques ne connaissent bien ni les lois de l'économie, ni certaines données fondamentales, ce qui les rend (apparemment) non rationnels. En conséquence certains suggèrent que l'équivalence ricardienne doit être manipulée avec précaution, et ne peut être invoquée systématiquement comme raison de ne pas recourir à l'endettement public.

Au début des années 1990, la dette publique s'élevait à 130 % du PIB et représentait une charge de 10 % du budget de l'État. La Belgique doit obtenir une dérogation aux critères de convergence pour faire partie de la zone euro en 1999, dans la mesure ou son endettement dépasse les 100 % fixés comme limite.

Suite à d'importants efforts budgétaires, notamment pour faire face aux conséquences du vieillissement démographique sur les finances publiques, la dette a été ramenée à 100 % du PIB en 2003, et se situe à 80,4 % en 2008, l'objectif est de la réduire jusqu'à 60 % pour respecter le pacte de stabilité et de croissance, ce qui devrait être réalisé en 2014 au rythme actuel.

Le Canada est souvent présenté en modèle d’une réforme de l'État réussie et d’une gestion rigoureuse de sa dette publique.

En France, depuis le milieu des années 1970, la dette publique a augmenté pour atteindre 62,4 % du PIB au 2006. Son évolution est plus inquiétante que celle des pays voisins, parce que le déficit public ne sert qu’à financer des dépenses courantes, ,,. Comme les autres pays de la zone euro, la France doit respecter les critères de Maastricht.

En haut



Dette publique de la France

Face pièce de 2 euros (France)

La dette publique de la France, rigoureusement dette brute de l’ensemble des administrations publiques françaises, est l'ensemble des engagements financiers, sous formes d'emprunts, pris par l’État (y compris les ODAC), les collectivités territoriales et les organismes publics français (entreprises publiques, organismes de sécurité sociale…) .

La dette publique, « au sens de Maastricht » et estimée par l'INSEE, a été évaluée pour le premier trimestre 2008 à 1 270,6 milliards d'euros, soit 65,3 % du PIB de la France.

L’émergence d’un État stable en France a rendu possible l’existence d’une dette publique ; l’endettement public a véritablement commencé au XVIIIe siècle, a connu au cours de l’histoire de fortes variations, atteignant lors des périodes critiques de l’histoire de France (guerres, Révolution…) des niveaux astronomiques, qui ont par la suite été épongés au moyen de périodes douloureuses de forte inflation (spoliation des épargnants), de forte croissance, ou de hausses des recettes publiques.

L’appartenance de la France à l’Union économique et monétaire européenne, depuis 1999, lie son destin économique à celui des autres nations européennes, et nécessite, pour éviter les phénomènes de passager clandestin et garantir la solidité de l’ensemble, le respect de critères définis par le traité de Maastricht, dont notamment un déficit public sous les 3 % du PIB et une dette publique inférieure à 60 % du PIB.

La question de la gestion et de l'avenir de la dette publique occupe aujourd'hui le débat public. La croissance de l'endettement des principaux pays développés, à partir des années 1980, a conduit certains économistes à définir et évaluer la « soutenabilité » à long terme de la dette publique d'un pays. La France apparaît, dans cette littérature, comme ayant une dette moyennement soutenable. La persistance de déficits publics élevés mettrait toutefois en cause cette soutenabilité.

La dette publique est le principal élément du passif du bilan des administrations publiques françaises (APU). Elle regroupe les dettes que les administrations publiques françaises ont contractées auprès de prêteurs privés, français ou non, sous forme d’emprunts d'État (obligations du Trésor, BTAN…). Elle ne comprend pas les factures impayées et autres créances diverses, dont l'importance est bien moindre, mais qui sont dans le passif comptable.

Elle ne comprend pas non plus des engagements hors bilan selon la norme comptable adoptée, qui sont pourtant considérables en droit (une autre norme comptable imposerait de les inclure dans le bilan) et en valeur puisque cette catégorie inclut, entre autres engagements réels de l'État, les retraites non financées (voir Retraite en France), qui représentent des engagements des administrations publiques, estimés à environ 900 milliards d'euros. Selon le Rapport Pébereau sur la dette publique, l'application des normes comptables des entreprises privées aboutit à un montant supplémentaire de dette compris entre 790 et 1 000 milliards d'euros. La proportion de retraités augmentant, le financement de leurs retraites ne pourra pas se faire ceteris paribus à niveau de dépenses publiques constant.

Le poids des autres engagements financiers de l'administration (salaires futurs des fonctionnaires, etc.) est parfois cité, mais cette mention peut être considérée comme abusive : il faudrait, symétriquement, inclure les revenus issus du travail futur des fonctionnaires en question à l'actif du bilan. De plus aucune norme comptable ne prévoit de compter les éventuels salaires des employés comme une dette, et la comptabilité d'un pays, fonctionnant de manière similaire à celle de toute entreprise, n'enregistre pas au passif (en dette) les salaires du personnel des exercices suivants. De façon symétrique et selon le même principe, l'État ne comptabilise pas à l'actif les produits (revenus des impôts…) des exercices futurs.

La comptabilité admet des interprétations légèrement différentes et permet un peu de souplesse dans le classement d'un élément du passif comme dette ou autre, mais pour les États de l'Union européenne c'est la dette au sens de Maastricht qui s'est progressivement imposée.

Les États utilisent, outre la valeur en monnaie (l’euro en l’occurrence), une mesure du poids de la dette en pourcentage du PIB. Ce ratio est utilisé dans les critères de convergence de l’Union européenne.

Mesurée en euros courants, la dette publique n’a pas cessé d’augmenter depuis 1978 ; cependant, la mesure en euros courants n’est pas un bon indicateur de l’endettement public, car elle est perturbée par la variation des prix ; par ailleurs, même en l’évaluant en euros constants, l’importance de l’endettement public par rapport à l’activité économique n’est pas correctement estimée, puisque la taille de l’économie augmente. Puisque la taille de l’économie est estimée au moyen du produit intérieur brut (PIB), le poids de la dette publique dans l’économie se mesure finalement au moyen du ratio de la dette publique sur le PIB.

Avec cette mesure, le poids de la dette publique peut baisser d'une année à l'autre, même si sa valeur nominale (en euros courants) augmente ; il suffit que la taille de l’économie augmente plus vite que la dette. Cela sera le cas si le PIB croît plus vite que la dette (par exemple, lorsque le déficit public vaut 2 % du PIB et que la croissance vaut 2,5 %).

Cependant, le PIB correspond au PIB global (PIB privé + PIB public). Seul le PIB privé devrait être retenu pour mesurer l'importance d'une dette publique. Les critiques observent que le critère de PIB n'est plus pertinent compte tenu des écarts constatés entre la répartition en PIB public/privé de la France et celle de ses voisins.

Selon le rapport de la Cour des comptes de juin 2008, cet endettement brut par actif occupé est de 47 000 euros ; la charge des intérêts de la dette publique par actif occupé français est de 2 000 euros par an.

Le déficit budgétaire concerne le budget de l’État, et le déficit public, l'ensemble des Administrations publiques françaises (APU).

Le lien entre déficit public et dette publique est déterminant. La dette publique, mesurée en euros, augmente lorsque le budget des administrations est en déficit. Comme le paiement des intérêts sur la dette déjà existante pèse sur le budget des administrations publiques, on mesure également le « solde primaire des finances publiques », qui est égal au solde budgétaire des finances publiques avant de retrancher la valeur des intérêts (« déficit primaire » lorsque le solde est négatif, « excédent primaire » lorsqu'il est positif). Si la dette publique était nulle, alors le déficit public serait égal au déficit primaire. Un déficit public élevé se traduit par une augmentation de la dette, qui sera financée par des recettes futures (impôt ou autre) ; Robert Barro écrit que le déficit public est l’« impôt de demain ».

En particulier, le budget de l’État (et non pas de l’ensemble des administrations publiques françaises) a été en excédent primaire en 2006 et en 2007 (+ 0,7 milliard d'euros pour cet exercice), mais le solde budgétaire final est resté négatif en raison de la charge de la dette. Dans les phases hautes du cycle économique, en raison des bonnes rentrées fiscales et des dépenses réduites, le solde primaire s’améliore mécaniquement sans que le Gouvernement n’ait agi. Pour évaluer les efforts budgétaires réels des gouvernements, on calcule un solde public structurel, qui correspond au niveau du solde hors effets conjoncturels.

L’ensemble de la dette des administrations publiques, de 1 150 milliards d'euros en 2006, équivaut à 55 % du patrimoine de celles-ci, et aussi aux deux tiers de la richesse produite par la France au cours de l’année 2005, même s'il est hasardeux de comparer ainsi un flux (création de richesses) à un stock (quantité de dettes).

La question de la pertinence de la mesure de la dette par rapport au PIB est parfois posée : ne devrait-on pas mesurer la dette par rapport au PIB du seul secteur marchand, dont sont issues les recettes de l'État, ou par rapport aux recettes publiques, l’équivalent de son chiffre d'affaires ? Le choix de la mesure par rapport au PIB total permet la comparaison entre pays, même si le poids des administrations publiques dans le PIB varie fortement.

L'une des différences essentielles, dans le cas de la France, est l'importance de la consommation des Administrations publiques dans le PIB, due, entre autres, à la large socialisation des dépenses de santé et d'éducation.

La dette publique peut être mise en regard avec les actifs des administrations publiques, d'une valeur comptable, selon la banque de France, de 2 104,1 milliards d'euros en 2006 (dont 742,1 milliards d'euros pour les actifs financiers (40 % du PIB), et 1 362 milliards d'euros pour les actifs non financiers, dont la valorisation comptable est difficile (bâtiments et terrains, infrastructures, etc.). Le patrimoine total des administrations publiques est positif d'environ 700 milliards d'euros.

De plus, la détention d'un actif financièrement amorti permet des économies importantes par rapport à la situation où cet actif sert de gage à un prêt ; par exemple, l'état ne décaisse rien pour occuper les bâtiments qui abritent ses administration, les mettre en gage reviendrait à payer un loyer, ce qui augmenterait les frais de fonctionnement et qu'il faudrait financer. Il est donc heureux que l'actif excède la dette financière nette.

La dette financière nette des administrations publiques, égale au montant total de la dette (entièrement financière), moins la valeur des actifs financiers de ces mêmes administrations, représentait 685,4 milliards d'euros, soit 40 % du PIB, en 2006.

En outre, il n’est pas forcément pertinent de comparer la dette publique, qui est financière, avec des actifs non financiers : il faut payer des intérêts sur la dette publique et rembourser les emprunts lorsqu’ils arrivent à échéance, alors que les actifs non financiers ne sont pas forcément rentables, et ne peuvent pas être vendus facilement (infrastructures,…). Parfois, ces actifs génèrent un coût (entretien,…). Les flux totaux de trésorerie liés aux actifs publics et à la dette sont négatifs, car la somme des intérêts payés sur la dette est plus élevée que les revenus issus des actifs publics (dont dividendes et intérêts).

Le service de la dette représente le paiement annuel des échéances (capital plus intérêts) des emprunts souscrits. La charge de la dette représente le paiement des intérêts seuls ; elle se montait à 47,4 milliards d'euros pour l'année 2005, soit la presque totalité de l'impôt sur le revenu payé par les Français (qui représente, en 2006, 17 % des recettes de l'État). Cette charge était en 2005 le deuxième poste budgétaire de l'État français, après celui de l'Éducation nationale et avant celui de la Défense. En 2006, et pour l'État seul, la charge des intérêts de la dette était de 39 milliards d'euros, soit 14,6 % du budget de l'État. La charge des intérêts se montait en 2007 à plus de 50 milliards d'euros (augmentation de 12 % par rapport à 2006). Il s'agit de l'équivalent du déficit public.

Le remboursement du capital de la dette, qui fait partie du service de la dette, représente pour l’État environ 80 milliards d'euros, c'est-à-dire la somme de toutes les autres recettes fiscales directes (impôt sur les société, ISF, etc.). Au total, le service de la dette de l'État représente 118 milliards d'euros, ce qui correspond à la totalité de ses ressources fiscales directes, ou encore, presque à la TVA (environ 130 milliards).

Le taux d'intérêt payé sur la nouvelle dette émise est susceptible de varier dans les années à venir. En 2007, les taux réels sont particulièrement bas et les économistes anticipent une augmentation de ces taux dans le futur. Cela renchérira mécaniquement la charge de la dette : selon l'Agence France Trésor en 2005, une hausse des taux d'intérêts de 1 % entraînerait un surcoût mécanique de 2 milliards d'euros en 2007 et de 4,3 milliards en 2009. En 2008, selon la loi de finances initiale 2008 (LFI), la hausse des intérêts versés sur les emprunts indexés sur l’inflation (principalement OATi, dont le montant est supérieur à 100 milliards d'euros fin 2006) provoquerait mécaniquement une augmentation du service de la dette d’environ 2,16 milliards d'euros.

La dette publique est à distinguer, entre autres, de la « dette extérieure de la France », qui correspond à l'ensemble des engagements des administrations publiques et de la sphère privée vis-à-vis du reste du monde (c’est-à-dire les autres pays). En 2006, la dette extérieure brute représentait 2 918 milliards d’euros, soit 162 % du PIB national, la dette extérieure nette (c’est-à-dire en comptant les créances détenues par la France sur l'étranger) étant proche de zéro,.

Dans le cas de déficits simultanés des finances publiques et de la balance courante, on parle de déficits jumeaux.

La dette publique de l’État est gérée par l'agence France Trésor (AFT). Les emprunts d'État français sont émis sur le marché obligataire et la dette est donc qualifiée de négociable, contrairement à l'usage en vigueur assez longtemps qui faisait reposer la dette publique sur des bons à taux fixe exclusivement distribués auprès des souscripteurs du marché domestique. Chaque année, une émission de nouvelle dette d’environ 110 milliards a lieu, en majorité pour financer l’amortissement d’anciens emprunts. Selon le projet de loi de finances, en 2008, une émission de nouvelle dette légèrement supérieure à 100 milliards aura lieu, pour financer l’amortissement d’anciens emprunts et 41,7 milliards pour financer le déficit budgétaire prévisionnel, portant le besoin de financement à 145 milliards d'euros environ.

Si l’administration publique française était soumise aux mêmes critères de mesure de l’endettement qu’une entreprise privée, à savoir le ratio dette sur chiffre d'affaires, elle serait considérée comme trop endettée, puisque le ratio dette sur dépenses publiques dépasse les 120 %,,. Cependant, étant donné les moyens de coercition de l’État et sa capacité à lever de nouveaux impôts, les agences de notation estiment que le risque de défaut sur la dette publique est minime ; par ailleurs l'État français n'a pas fait défaut sur sa dette depuis 1796.

L’État et les autres administrations publiques peuvent donc s'endetter à taux d'intérêt très bas. En mars 2007, le taux des émissions de dette était de 4 %, un niveau très proche de celui des autres pays européens (Allemagne par exemple). De ce point de vue, pendant longtemps, en raison des risques de dévaluation du franc français par rapport au Deutsche Mark, la France a emprunté à un taux légèrement mais significativement plus fort que l'Allemagne : il y a donc eu un net gain à la politique d'harmonisation monétaire suivie, depuis la création du Serpent monétaire européen (SME) jusqu’à la création de l'euro. Les taux d’emprunt de l’État français sont toujours un peu plus élevés que les taux d’emprunt de l’État fédéral allemand, tout en restant plus bas que ceux d’autres pays de la zone euro comme l’Italie et la Grèce (4,40 %).

Les principaux supports de la dette sont les obligations assimilables du Trésor (OAT), les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN), et les BTF. Depuis septembre 1998, l’État émet également des OATi dont le taux d’intérêt est indexé sur l'inflation. En janvier 2008, la durée de vie moyenne des supports de la dette de l’État est de 7,2 ans.

L’État français s'est progressivement tourné vers les marchés financiers internationaux, dès 1974 et plus encore depuis la création de l'euro, ce qui fait qu’en 2007 60 % de la dette de l'État français est détenue par des non-résidents (c’est-à-dire ménages ou entreprises non-français). Cette part des non-résidents est en augmentation forte et régulière depuis 1999, date à laquelle elle valait 28 %. Au 2e trimestre 2007, 58 % des OAT émises par l’État étaient détenues par des non-résidents (entreprises et ménages étrangers) ; au sein des 42 % restants détenues par des entreprises ou des ménages français, 60 % étaient détenues au sein de contrats d’assurance (comme les contrats d’assurance-vie), 20 % par des établissements de crédit, et 17 % par le biais d’OPCVM.

Au cours de son histoire, l'État français a souvent eu recours à la dette pour faire face à des fortes dépenses, les guerres par exemple. La dette a fluctué, passant par exemple par une valeur presque nulle (par rapport au PIB) en 1540 ou en 1820, et atteignant jusqu’à environ 290 % du PIB en 1944. Après les périodes de forte augmentation, la part de la dette dans le PIB a été rapidement réduite, principalement en raison d’une forte hausse de l’inflation (qui réduit la valeur réelle de la dette, et donc spolie partiellement les détenteurs de la dette) et d’une croissance forte du PIB. Un tel niveau de dettes étant "amorti" par le jeu de dévaluations successives du franc par rapport aux autres monnaies. Ce "jeu" de dévaluations n'étant plus possible depuis la création de l'euro unique en 2002, il constitue le principal sujet de désaccord exprimé par les opposants à l'euro comme monnaie unique au lieu de l'euro monnaie commune.

Dans les débuts de la dette publique, les souverains pratiquaient parfois l'extorsion pure et simple du patrimoine des créanciers, ce qui annulait la dette, du « fait du prince ». Le recours à la dévaluation a également été fort pratiqué, y compris à des moments de l’Histoire où la monétisation des échanges n'était pas forcément la règle. L’extension du territoire national (notamment dans la période capétienne) a aussi, parfois, permis de renforcer le domaine royal et donc, les sources de revenus, susceptibles de dégager le moyen de payer les engagements antérieurs.

Pendant l'Ancien Régime, le Roi de France s'endettait auprès des banquiers ou des corporations. Les corporations jouissaient souvent d'une meilleure réputation que l'État. Ce procédé s'est d'ailleurs prolongé jusqu'à l'entre-deux-guerres, puisqu'en 1926 est créée pour rassurer les particuliers la Caisse autonome d’amortissement chargée de rembourser la dette publique, et financée par exemple par les bénéfices de la SEITA (Voir aussi Cigarette#Histoire).

Il fut suivi, parmi les grands rois emprunteurs, par Philippe le Bel qui pratiqua l’extorsion des biens de banquiers Lombards et de créances de juifs, et qui put, après la chute de l’Ordre du Temple, récupérer une partie de leurs biens (avant que le transfert à l'ordre de Malte ne soit effectif) et combler le déficit du Trésor pour plusieurs années.

Le premier véritable emprunt public a été lancé par François Ier en 1535, sous forme d'une rente perpétuelle. Il s'agissait de payer les mercenaires engagés pour mener les guerres d'Italie, dix ans après le désastre de Pavie.

En 1561, les finances royales étaient dans une situation critique, avec 43 millions de livres de déficit. Le clergé a alors dû assister le pouvoir royal pour l’amortissement de la dette royale.

La pratique de l'État de financer le remboursement cette dette par création monétaire (émission de monnaie, typiquement en réduisant le poids de métal précieux dans les monnaies de même valeur faciale, pour fabriquer de nouvelles pièces) a souvent amené la population à douter de la valeur des pièces émises et à thésauriser les métaux précieux (or, argent).

La charge des finances de l'État tient alors à un délicat équilibre entre maintien de la confiance, remboursement des emprunts et nécessaire financement des dépenses. La dette souvent très élevée de la France obéra la capacité française à s'endetter pour financer l’Ost royal ou louer les services de mercenaires (la conscription, qui sera mise en place par la Convention Nationale, n'existant pas encore) dans ses guerres contre les nations comme l'Angleterre, beaucoup plus saine financièrement à partir du XVIIIe siècle et qui pouvait s'endetter à moindre coût.

La modification radicale de la gestion de la dette en France au XVIIIe siècle, initiée par John Law, pour copier le succès de l'Angleterre, échoue en 1720 (voir Système de Law).

En 1776, la Caisse d’amortissement est créée face à une dette déjà colossale et suscite des polémiques. Le but est d'instaurer un lien plus direct entre l’intérêt des particuliers et l’intérêt collectif incarné par le souverain. Le projet fut approuvé par Turgot et combattu par Jacques Necker.

La dette royale perçue comme excessive sera l’étincelle qui mettra le feu aux poudres des autres problèmes accumulés (mauvaises récoltes des années 1788–1789, sous-production agricole structurelle) : le roi choisit de convoquer en 1789 les États généraux, pour augmenter les impôts, ce qui lancera la machine qui débouchera sur la Révolution française.

Depuis 1796, et l'épisode des assignats, la France a toujours honoré ses dettes, en monnaie constante jusqu'en 1919, et au moins en valeur faciale (en monnaie courante) par la suite (les dévaluations et l'inflation constituant néanmoins une banqueroute partielle réduisant la dette réelle à due proportion, au détriment des créanciers).

Certaines périodes (Première Guerre mondiale en particulier) ont porté la dette publique à des niveaux très importants, en pourcentage du PIB. Outre l'inflation et les dévaluations, les périodes de rattrapage économique et leur hausse du PIB ramenaient mécaniquement le niveau d'endettement à des niveaux plus supportables pour l'État.

Sociologiquement, la succession de ces périodes de forte inflation au XXe siècle ont entraîné, couplée à l’augmentation des impôts progressifs sur le revenu et sur la fortune, la fin des rentiers, phénomène observé dans le monde entier . Avec leur disparition, il a fallu trouver d'autres clients pour les emprunts publics, et les états ont du se tourner vers les marchés financiers.

Au cours du XXe siècle, la structure de la dette a progressivement évolué : les emprunts perpétuels ont été rachetés par l’État, et la dette auprès de la Banque de France a été épongée.

Le recours à l'emprunt est de plus en plus fréquent au cours du XXe siècle et est notamment motivé, encore une fois, par les dépenses militaires : construction de la ligne Maginot, guerre d'Indochine par exemple. Pour autant, la forte croissance économique de la France à partir de 1945 permet de maintenir la dette dans des limites soutenables dans bien des exercices budgétaires.

Dans les années 1970, une hausse de l’inflation à l’échelle mondiale est provoquée entre autres par les chocs pétroliers et la suspension de la parité du dollar américain avec l'or (adoption généralisée du système des changes flottants). L'inflation sape la confiance des prêteurs, à une période où l'état augmente ses dépenses pour tenter de relancer la machine économique et de limiter les désordres sociaux de la crise économique: il doit recourir à l'emprunt de façon plus massive et plus durable. Les coûts croissants de la protection sociale creusent les déficits publics et augmentent les niveaux de dette. Ainsi, dans les années 1970 et 1980, les pays industrialisés rentrent dans un régime inédit de dette permanente : « pour la première fois dans l’histoire fiscale moderne, les gouvernements usèrent explicitement de la dette pour financer les dépenses publiques courantes, incluant les transferts sociaux ». La dette elle-même finit par atteindre des niveaux tels que les intérêts versés et le service de la dette redeviennent significatifs et préoccupants.

De plus, pour conforter la confiance sur la stabilité de la valeur de la monnaie, la France s'interdit avec la loi du 3 janvier 1973 les concours de la Banque de France au Trésor public, notamment les émissions de crédit sans intérêt . Ceci revient à s'interdire de "faire marcher la planche à billet". Cette décision de principe fut confirmée lors des nouveaux changements de statut de la Banque de France en 1993. Le recours à l'emprunt en est d'autant plus nécessaire.

Suprême garantie symbolique, l’emprunt Giscard du 18 janvier 1973 est indexé sur le cours de l'or. Mais cette indexation empêchera les finances publiques de profiter de l'importante inflation de la décennie suivante, les remboursements en monnaie "or" explosant par rapport à la monnaie courante, et finalement le consensus se fait sur la nécessité de combattre directement l'inflation, plutôt que de l'esquiver avec de couteuses garanties de ce genre.

Au cours des années 1980 les États-Unis adopte une politique monétaire désinflationniste (à partir de l’arrivée de Paul Volcker comme directeur de la Fed). Les autres pays pratiquent une politique similaire, par exemple la France à partir de 1983.

À partir de 1985, la réduction de l’inflation porte ses fruits, et l’État français (comme les autres pays développés) bénéficie de taux d’emprunt beaucoup plus faibles ; le taux moyen passe d’environ 11 % en 1985 à 5 % en 2000. La baisse des taux d'intérêt a permis à l'État de se refinancer à moindre coût (baisse du taux moyen des intérêts donc baisse des charges de la dette).

Le solde public a toujours été plus ou moins déficitaire depuis 1973, et en conséquence le poids de la dette publique par rapport au PIB (ratio d'endettement dette publique/PIB) a augmenté plus ou moins régulièrement depuis cette date. Cette évolution a connu des phases plus ou moins accélérées, en fonction du niveau du déficit public, qui est lié aux choix budgétaires des gouvernements en place (notamment la politique budgétaire), mais aussi à l'environnement économique : par un phénomène mécanique, le déficit budgétaire est plus important lors des périodes de creux des cycles économiques. En effet, la croissance des dépenses publiques est plus régulière que la croissance du PIB, alors que les recettes publiques sont plus fortement cycliques que le PIB. Enfin, les cycles économiques étant de plus en plus synchronisés entre la France et le reste de la zone euro, les évolutions du déficit public français et du déficit moyen dans la Zone euro sont fortement corrélées.

Depuis 1980, la France a connu diverses périodes de creux économiques, dont une période de crise économique sévère, en 1993, avec une récession économique, qui s’est logiquement accompagnée d’une forte hausse de la dette ; le gouvernement Balladur issu des élections du printemps 1993 doit lancer l’émission de l'emprunt Balladur, lancer une nouvelle vague de privatisations, et accroître les recettes publiquesréf. à confirmer : . A contrario, les périodes de forte croissance économique n’ont pas servi à baisser la dette, seulement à la stabiliser. Le gouvernement construit sa loi de finances annuelle en fonction de prévisions économiques de croissance ; une croissance plus faible qu’espérée aura tendance à creuser le déficit au-delà des prévisions. Inversement, lorsque la croissance est plus élevée que prévue, les gouvernements ont tendance à laisser filer les dépenses au lieu d’épargner en prévision des futurs creux économiques. La bonne conjoncture européenne autour de l'année 2000 a réduit mécaniquement le déficit, sous le gouvernement Jospin, et il a été question d'une « cagnotte budgétaire », ce qui peut apparaître comme abusif puisque le déficit était loin d'être comblé. Le ralentissement de l'activité économique après 2002 relance la croissance de la dette publique, notamment de la dette sociale, avec l'extension de la mission de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), principal ODAC en termes d'endettement. Cet organisme doit en effet prendre à sa charge en 2004 et 2005 la hausse du déficit comptable de la Sécurité sociale pour 50 milliards d'euros.

Alors que d'autres pays de l’Union européenne ont mené des réformes importantes, les gouvernements français, depuis 1997, n’ont pas réduit les dépenses publiques (en améliorant l’efficience de la dépense ou en réduisant le champ de l'action publique). Ils ont procédé à d'importantes privatisations qui ont permis de réduire temporairement le montant des déficits et de la dette, tout en appauvrissant le patrimoine de l’État. La vente des participations de l’État peut permettre d’améliorer l’efficacité des entreprises privatisées, mais elle amène aussi à une réduction des recettes de l’État (dividendes versés et plus-values) que ne compense pas la réduction des intérêts payés, puisque les taux d’intérêt d’emprunt de l’État sont très faibles. Les actifs financiers de l’État diminuent donc en moyenne entre 2000 et 2006, mais, au niveau global de l’ensemble des administrations publiques, la valeur des actifs financiers augmente.

Selon le rapport Pébereau, « l’augmentation de la dette ne résulte pas d’un effort spécifique pour la croissance mais, pour l’essentiel, d’une gestion peu rigoureuse. ».

Des opérations comptables permettent de masquer à court terme le problème de l’endettement public : l’État se livre périodiquement à des jeux d'écriture comptable (légaux) pour afficher une dette « au sens de Maastricht » plus faible qu’en réalité, masquant une partie de la dette de l'État et son évolution.

La cour des comptes donne un autre exemple dans son rapport 2008, portant sur la CDP, pour 5 milliards d'euros en 2006 et autant en 2007.

Les principaux moyens de ces opérations sont le transfert de dette à des organismes publics, le retard dans le paiement des créances publiques et dans le paiement des augmentations des fonctionnaires, le versement de « soultes » par de grosses entreprises publiques (qui seront comptabilisées comme recette et donc réduisant la dette, en échange de la prise en charge par l'État des retraites des agents de ces entreprises, cet engagement financier n’étant pas comptabilisé comme une dette « au sens de Maastricht »). En particulier, la dette des ODAC a fortement augmenté entre 1994 et 2006. Ces opérations sont parfois refusées par la Commission européenne ou par Eurostat ; ainsi, en 2007, l'État a été obligé de recomptabiliser dans la dette publique une somme de 8 milliards d'euros, issue de la SNCF et qui avait été transférée à un organisme ad hoc. Des modifications importantes de périmètre des dépenses publiques ont été réalisées, parfois pour faire passer des dépenses auparavant imputables à l’État vers d'autres organismes, et notamment des structures dédiées. Ainsi, la dette sociale de 1996 a été cantonnée dans la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), tandis que 30 milliards d'euros des allégements de cotisations sociales ont quitté le périmètre des dépenses de l'État pour être retracés dans les comptes de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Le nombre et les interventions des structures ad hoc n'ont cessé de proliférer, ce qui explique entre autres la progression de la dette de ces organismes.

En avril 2008, un rapport thématique de la Cour des comptes (« Le réseau ferroviaire : une réforme inachevée, une stratégie incertaine ») critique les « artifices comptables et statistiques » pratiqués par l'État pour désendetter la SNCF en créant une nouvelle structure, Réseau ferré de France, afin de respecter plus facilement les critères de Maastricht. Ce rapport engage l'État à réintégrer environ 12 milliards d'euros de dette de RFF.

La mise en place d’une monnaie commune, au sein d’une union économique et monétaire agit comme une mutualisation des risques sur les dettes, le taux de change de la monnaie servant comme variable d’ajustement en cas de crise de dette extérieure ; cette situation conduit à une convergence des taux d’intérêts d’emprunt des pays membres. Ainsi, l’ensemble des pays de la zone euro qui, au sein de l’Union européenne, ont adopté l’euro ont connu une convergence forte des taux d’intérêts sur la dette, qui ne sont séparés que par quelques dixièmes de points.

Cependant, cette mutualisation incite chaque pays à se comporter en « passager clandestin », c’est-à-dire à augmenter son endettement national pour couvrir des dépenses de court terme, en sachant qu’il n’aura pas à subir en conséquence une hausse de ses taux d’intérêt d’emprunt. Lors de la signature du Traité de Maastricht, un pacte de stabilité et de croissance, pourvu de critères de convergence, a donc été mis en place.

Depuis son adhésion à la zone euro en 1999, la France se doit donc de respecter ces critères ; la Commission européenne surveille le déficit public et l’évolution de la dette des pays membres, et pourra engager une procédure pour endettement et déficit excessif. Les États européens s'engagent régulièrement sur des objectifs de réduction de dette et de déficit, par exemple de réduction du déficit de 0,5 % par an. La Commission européenne et la BCE font pression pour éviter le « laxisme » et le comportement de « passager clandestin » de pays européens. En cette matière, la France apparaît comme un des plus mauvais élèves de l'ensemble.

En mars 2005, le pacte de stabilité est assoupli suite aux pressions de l'Allemagne et de la France, engagées dans la procédure pour déficit excessif. En novembre 2006, la Commission abroge la procédure de déficit excessif engagée à l'égard de la France suite au retour du déficit sous les 3 %.

Périodiquement, la France communique ses scénarios prévisionnels de déficits et prend des engagements envers la Commission européenne sur l'évolution des finances publiques de la France. La France s'est engagée vis-à-vis de ses partenaires européens à réduire sa dette publique en-dessous de 60 % du PIB, contre 64,5 % fin 2006. En décembre 2005, Dominique de Villepin l'avait fixé pour objectif à l'horizon 2010. Nicolas Sarkozy a depuis repoussé l'objectif à 2012.

La Banque centrale européenne (BCE) a rappelé qu’elle « n’avait pas vocation à être prêteur en dernier ressort des États » ; plusieurs pays membres présentent des ratio d’endettement préoccupants, et leurs dettes ont des notations dégradées (Grèce, Italie, Portugal en particulier). En novembre 2005, l’agence de notation financière Standard & Poor's avait précisé que la qualité de la dette publique française se dégradait, tout en restant notée AAA (meilleure notation existante sur une échelle de 22).

La dette publique française se situe un peu en-deçà du niveau moyen de dette des pays de la zone euro (69,6 % en 2006), mais est supérieure au niveau moyen de l’UE-27 (61,7 %). Son profil temporel est plus inquiétant que celui des autres pays européens. Au sein de la zone euro, la dette publique est passée de 69,6 % du PIB en 2000 à 68,6 % en 2006, soit un point de moins. Sur la même période, en France, la dette publique est passée de 57,3 % à 64,2 % soit 7 points de plus.

En 2006, la dette publique française se situe un peu en-deçà du niveau moyen de dette des pays de la zone euro (69,6 % en 2006), légèrement au-dessus de celui des pays de l'OCDE et de l’UE-27 (61,7 %).

D’autres pays développés comme le Japon, l’Italie, la Belgique ont des niveaux d’endettement public plus élevés que le niveau français ; les dettes de l’Italie et de la Belgique ont cependant connu une diminution que n’a pas connue la dette française. Le cas du Japon (dette de 177 % du PIB en 2007, la situation est également particulière, en raison d'une épargne financière publique élevé (85 % du PIB) et du fort taux d'épargne privé.

Selon l'OCDE, la France a un endettement public net de 42,5 % en 2006, inférieur à celui de la zone euro, estimé à 50,3 % et à celui des États-Unis (43,4 %).

Des chercheurs en économie se sont intéressés à la dynamique et à la nécessité de l’endettement public. Dans le cas français, les chercheurs prennent en compte les prévisions d’évolutions démographiques et de taux de croissance du PIB. Ils montrent généralement que le vieillissement de la France, et l’augmentation future de la proportion de fonctionnaires retraités, plaident pour un comportement d’épargne de la part de la sphère publique, et donc une diminution de la dette publique (et une hausse du patrimoine financier).

Patrick Artus montre qu’il « est optimal de réduire la dette si elle est élevée », car « une hausse supplémentaire de la dette réduit le bien-être, l’effet dominant étant la réduction du capital productif et la hausse des impôts alors que le revenu est déjà faible ». Par ailleurs, un « niveau nul de dette publique n’est peut être pas optimal ».

Par ailleurs, des économistes de la DGTPE se sont penchés sur la validité de l’équivalence ricardienne pour la France. L’étude économétrique de la consommation des ménages a montré que les ménages pouvaient suivre un comportement ricardien : « une hausse de un point de PIB du déficit public structurel serait compensée par une augmentation de 3/4 de point de PIB de l'épargne privée, ce qui serait cohérent avec un comportement largement ricardien des ménages de la zone euro (et les auteurs du rapport notent qu’il convient de ne pas « interpréter trop hâtivement comme une causalité ce type de corrélation »)..

Selon Dominique Hoorens, tout déficit public, autrement dit tout alourdissement de la dette publique, « devrait être structurellement réservé au financement d'investissements qui viendront accroître le patrimoine collectif de la nation » (« bonne dette »), alors que la « mauvaise dette » ne sert qu'à financer en continu des dépenses publiques courantes. Selon Patrick Artus, la dette publique française est essentiellement une « mauvaise dette » qui reporte sur les générations futures le coût de frais de fonctionnement des administrations publiques et de dépenses de consommation trop importantes ; de même, le Rapport Pébereau sur la dette publique écrit : « Depuis 25 ans, la plupart du temps (19 années sur 25), le déficit public (et donc la dette correspondante) n’a pas servi à financer de nouveaux éléments d’actifs mais d’autres dépenses : le renouvellement des équipements existants et des dépenses de fonctionnement courant. » La dette des collectivités locales ne représente a priori qu'une dette liée aux investissements, puisque le CGCT fait obligation aux collectivités locales de voter en équilibre leurs budgets de fonctionnement (ce qui n’est pas le cas de l'État et des administrations de sécurité sociale).

Lors de la campagne présidentielle française de 2007, les candidats Nicolas Sarkozy et François Bayrou ont proposé que soit rendu inconstitutionnel le recours à l’emprunt pour équilibrer le budget, sauf pour les montants empruntés affectés à un accroissement du patrimoine public (un investissement). Les notions de « bonne dette » (permettant d’accroître le patrimoine public et les équipements collectifs) et de « mauvaise dette », celle-ci correspondant à des dépenses de fonctionnement non financées par les recettes, ont alors été utilisées.

Des hommes politiques ont même demandé que les dépenses de fonctionnement comme l’éducation ou le financement de la recherche soient considérés comme des investissements. Cependant la faisabilité de cette proposition et son intérêt réel sont discutables : est-il concevable de faire apparaître les citoyens ou leur niveau d'éducation à l'actif de l'État ? Comment par exemple évaluer ce nouvel actif et sa dépréciation, sa rentabilité et la part des impôts qu'il faut lui attribuer ?

La question du poids de la dette publique oppose traditionnellement les tenants d'une gestion de « bon père de famille », qui soulignent le coût élevé que font peser les intérêts de la dette dans le budget de l'État français et prennent en exemple le comportement économe d'autres pays développés (par exemple le gouvernement canadien : voir dette publique du Canada), et ceux qui considèrent l'emprunt public comme le moyen de financer les politiques publiques, que ce soit de nouvelles dépenses ou celles induites par le fonctionnement de l'État.

À partir des années 2000, la presse se fait régulièrement l'écho du problème posé par la dette publique, en particulier dans le cadre des contraintes imposées par l'Europe. En 2007, les principaux candidats à l'élection présidentielle ont proposé dans leurs promesses de campagne des nouvelles dépenses, dont le montant prévisionnel a suscité des polémiques. Si les évaluations de ces programmes variaient, les montants engagés sont très importants et les objectifs de réduction du déficit semblaient secondaires. Toutefois, la campagne électorale de 2007 est la première campagne française où le chiffrage des projets et leur impact sur la dette ont été discutés de manière aussi importante.

La dette est entrée dans un cercle vicieux : les intérêts payés sur la dette existante (le service de la dette) grèvent le budget, et l'État recourt à l'emprunt pour les payer. Si un État – dont la durée de vie peut être vue comme infinie – peut être perpétuellement endetté sans entraver son action, une augmentation de son niveau d'endettement (en % du PIB, c’est-à-dire par rapport à ses capacités de remboursement) conduira à une augmentation des taux d'intérêt auxquels il emprunte et il devra accroître toujours davantage le niveau de prélèvements obligatoires – déjà très élevé en France – pour payer les intérêts. Sans le service de la dette, capital et intérêt, l’État économiserait respectivement (et approximativement) 80 et 38 milliards d'euros par an, c'est à dire à peu près le montant du total des impôts directs (l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés, l'ISF, etc. (cf. supra et service de la dette).

Finalement, la crainte que l’accumulation de la dette provoque un effet boule de neige et un schéma de Ponzi est progressivement apparue. Des scénarios de faillite ont fait l’objet d’ouvrages de fiction, et pourraient – selon le directeur de la rédaction des Échos – se concrétiser d’ici une dizaine d’années en l’absence de changements importants. En septembre 2007, le premier ministre François Fillon déclara être « à la tête d'un État qui est en situation de faillite sur le plan financier », suscitant une polémique.

Le taux de change de la monnaie et la confiance des investisseurs sont liés à la soutenabilité de l’endettement public : en général, la montée de l'endettement d’un pays provoque l'affaiblissement de la monnaie, la défiance des créanciers et la hausse des taux d'intérêts payés sur la dette.

Le ratio d'endettement dette publique/PIB a été réduit en 2006 pour la première fois depuis 2001, passant de 66,2 % à fin 2005 à 64,2 % à fin 2006. Cependant, cette baisse ne traduit pas un rééquilibrage des comptes publics. En effet, elle a été obtenue grâce à une réduction du besoin en fonds de roulement (et émission d'emprunt à très court terme en cours d'année) et à des cessions d'actifs d'un montant exceptionnellement élevé de plus de 16 milliards d'euros (voir Privatisations en France). En 2006, le ratio dette publique/PIB reste supérieur au plafond de 60 % fixé par le traité de Maastricht. En 2007, l’État s’appauvrit à nouveau et diminue ses recettes futures en cédant des parts détenues dans les anciennes sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes. Ces opérations ne pourront pas être éternellement reconduites.

Enfin, à partir des années 2000, l'augmentation du nombre de retraités de la fonction publique française augmente davantage les dépenses publiques, puisque ces pensions ne sont que partiellement provisionnées. Au niveau global de l’ensemble des salariés, le financement des futures retraites n’est pas non plus provisionné (par définition du système de retraite par répartition), et les besoins s'annoncent supérieurs aux cotisations, même si la réforme Fillon a un peu amélioré la situation.

En haut



Dette publique des États-Unis

La Dette publique des États-Unis ou dette publique américaine, est la dette de l'État américain soit l'ensemble des engagements financiers pris sous formes d'emprunts par l'État, les collectivités publiques.

C'est le produit de l'accumulation des besoins de financement passés des administrations publiques. La dette augmente donc à chaque fois qu'un déficit public est financé par emprunt.

La dette publique américaine atteignait en septembre 2008 la somme de 10 025 milliards de dollars américain soit environ 72 % du Produit intérieur brut.

En haut



Dette publique du Canada

La dette publique du Canada est l’archétype de la gestion rigoureuse des finances publiques.

Le Canada est souvent présenté en modèle d’une réforme de l'État réussie et d’une gestion rigoureuse de sa dette publique.

Après une pointe de la dette fédérale du Canada à 68,4% du PIB en 1994, la dette est retombée à 38,7% en 2004, suite à une série d'excédents budgétaires dus à une politique de gestion de l'État rigoureuse (cf. politique de rigueur), inspirée des principes du libéralisme économique : en parallèle à la baisse du déficit, la part des dépenses publiques fédérales dans le PIB est passée de 19% à 12%, les dépenses publiques totales baissant d’environ 10% entre 1992 et 2004.

L'objectif officiel est de descendre à 25 % du PIB vers 2015 et même avant, pour faire face au vieillissement de la population.

Le Canada a une structure fédérale, avec des budgets autonomes à différents échelons. En agrégeant le tout, de la fédération jusqu'aux municipalités, on observe une quasi-stabilité, puisque la dette nette selon la nouvelle définition de 2002 est alors passée de 800 milliards en 2001 à 791 milliards en 2005. Les provinces sont globalement, comme le niveau fédéral, en excédent primaire, en revanche les municipalités s'endettent de plus en plus.

Depuis que le budget fédéral est en excédent, depuis 1997, Ottawa a été en mesure de rembourser 95,6 milliards de dollars de la dette accumulée.

En haut



Source : Wikipedia